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近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結合實際認真貫徹落實。

意見指出，建立以國家公園為主體的自然保護地體系，是貫徹習近平生態(tài)文明思想的重大舉措，是黨的十九大提出的重大改革任務。我國經(jīng)過60多年的努力，已建立數(shù)量眾多、類型豐富、功能多樣的各級各類自然保護地，在保護生物多樣性、保存自然遺產(chǎn)、改善生態(tài)環(huán)境質量和維護國家生態(tài)安全方面發(fā)揮了重要作用，但仍然存在重疊設置、多頭管理、邊界不清、權責不明、保護與發(fā)展矛盾突出等問題。為加快建立以國家公園為主體的自然保護地體系，提供高質量生態(tài)產(chǎn)品，推進美麗中國建設，提出指導意見。

意見提出的總體目標是建成中國特色的以國家公園為主體的自然保護地體系，推動各類自然保護地科學設置，建立自然生態(tài)系統(tǒng)保護的新體制新機制新模式，建設健康穩(wěn)定高效的自然生態(tài)系統(tǒng)，為維護國家生態(tài)安全和實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展筑牢基石，為建設富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國奠定生態(tài)根基。

《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》全文如下：

建立以國家公園為主體的自然保護地體系，是貫徹習近平生態(tài)文明思想的重大舉措，是黨的十九大提出的重大改革任務。自然保護地是生態(tài)建設的核心載體、中華民族的寶貴財富、美麗中國的重要象征，在維護國家生態(tài)安全中居于首要地位。我國經(jīng)過60多年的努力，已建立數(shù)量眾多、類型豐富、功能多樣的各級各類自然保護地，在保護生物多樣性、保存自然遺產(chǎn)、改善生態(tài)環(huán)境質量和維護國家生態(tài)安全方面發(fā)揮了重要作用，但仍然存在重疊設置、多頭管理、邊界不清、權責不明、保護與發(fā)展矛盾突出等問題。為加快建立以國家公園為主體的自然保護地體系，提供高質量生態(tài)產(chǎn)品，推進美麗中國建設，現(xiàn)提出如下意見。

一、總體要求

（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，貫徹落實習近平生態(tài)文明思想，認真落實黨中央、國務院決策部署，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立新發(fā)展理念，以保護自然、服務人民、永續(xù)發(fā)展為目標，加強頂層設計，理順管理體制，創(chuàng)新運行機制，強化監(jiān)督管理，完善政策支撐，建立分類科學、布局合理、保護有力、管理有效的以國家公園為主體的自然保護地體系，確保重要自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀和生物多樣性得到系統(tǒng)性保護，提升生態(tài)產(chǎn)品供給能力，維護國家生態(tài)安全，為建設美麗中國、實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展提供生態(tài)支撐。

（二）基本原則

——堅持嚴格保護，世代傳承。牢固樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態(tài)文明理念，把應該保護的地方都保護起來，做到應保盡保，讓當代人享受到大自然的饋贈和天藍地綠水凈、鳥語花香的美好家園，給子孫后代留下寶貴自然遺產(chǎn)。

——堅持依法確權，分級管理。按照山水林田湖草是一個生命共同體的理念，改革以部門設置、以資源分類、以行政區(qū)劃分設的舊體制，整合優(yōu)化現(xiàn)有各類自然保護地，構建新型分類體系，實施自然保護地統(tǒng)一設置，分級管理、分區(qū)管控，實現(xiàn)依法有效保護。

——堅持生態(tài)為民，科學利用。踐行綠水青山就是金山銀山理念，探索自然保護和資源利用新模式，發(fā)展以生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化為主體的生態(tài)經(jīng)濟體系，不斷滿足人民群眾對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境、優(yōu)良生態(tài)產(chǎn)品、優(yōu)質生態(tài)服務的需要。

——堅持政府主導，多方參與。突出自然保護地體系建設的社會公益性，發(fā)揮政府在自然保護地規(guī)劃、建設、管理、監(jiān)督、保護和投入等方面的主體作用。建立健全政府、企業(yè)、社會組織和公眾參與自然保護的長效機制。

——堅持中國特色，國際接軌。立足國情，繼承和發(fā)揚我國自然保護的探索和創(chuàng)新成果。借鑒國際經(jīng)驗，注重與國際自然保護體系對接，積極參與全球生態(tài)治理，共謀全球生態(tài)文明建設。

（三）總體目標。建成中國特色的以國家公園為主體的自然保護地體系，推動各類自然保護地科學設置，建立自然生態(tài)系統(tǒng)保護的新體制新機制新模式，建設健康穩(wěn)定高效的自然生態(tài)系統(tǒng)，為維護國家生態(tài)安全和實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展筑牢基石，為建設富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國奠定生態(tài)根基。

到2020年，提出國家公園及各類自然保護地總體布局和發(fā)展規(guī)劃，完成國家公園體制試點，設立一批國家公園，完成自然保護地勘界立標并與生態(tài)保護紅線銜接，制定自然保護地內建設項目負面清單，構建統(tǒng)一的自然保護地分類分級管理體制。到2025年，健全國家公園體制，完成自然保護地整合歸并優(yōu)化，完善自然保護地體系的法律法規(guī)、管理和監(jiān)督制度，提升自然生態(tài)空間承載力，初步建成以國家公園為主體的自然保護地體系。到2035年，顯著提高自然保護地管理效能和生態(tài)產(chǎn)品供給能力，自然保護地規(guī)模和管理達到世界先進水平，全面建成中國特色自然保護地體系。自然保護地占陸域國土面積18%以上。

二、構建科學合理的自然保護地體系

（四）明確自然保護地功能定位。自然保護地是由各級政府依法劃定或確認，對重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態(tài)功能和文化價值實施長期保護的陸域或海域。建立自然保護地目的是守護自然生態(tài)，保育自然資源，保護生物多樣性與地質地貌景觀多樣性，維護自然生態(tài)系統(tǒng)健康穩(wěn)定，提高生態(tài)系統(tǒng)服務功能；服務社會，為人民提供優(yōu)質生態(tài)產(chǎn)品，為全社會提供科研、教育、體驗、游憩等公共服務；維持人與自然和諧共生并永續(xù)發(fā)展。要將生態(tài)功能重要、生態(tài)環(huán)境敏感脆弱以及其他有必要嚴格保護的各類自然保護地納入生態(tài)保護紅線管控范圍。

（五）科學劃定自然保護地類型。按照自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、整體性、系統(tǒng)性及其內在規(guī)律，依據(jù)管理目標與效能并借鑒國際經(jīng)驗，將自然保護地按生態(tài)價值和保護強度高低依次分為3類。

國家公園：是指以保護具有國家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實現(xiàn)自然資源科學保護和合理利用的特定陸域或海域，是我國自然生態(tài)系統(tǒng)中最重要、自然景觀最獨特、自然遺產(chǎn)最精華、生物多樣性最富集的部分，保護范圍大，生態(tài)過程完整，具有全球價值、國家象征，國民認同度高。

自然保護區(qū)：是指保護典型的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡的區(qū)域。具有較大面積，確保主要保護對象安全，維持和恢復珍稀瀕危野生動植物種群數(shù)量及賴以生存的棲息環(huán)境。

自然公園：是指保護重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡和自然景觀，具有生態(tài)、觀賞、文化和科學價值，可持續(xù)利用的區(qū)域。確保森林、海洋、濕地、水域、冰川、草原、生物等珍貴自然資源，以及所承載的景觀、地質地貌和文化多樣性得到有效保護。包括森林公園、地質公園、海洋公園、濕地公園等各類自然公園。

制定自然保護地分類劃定標準，對現(xiàn)有的自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、地質公園、森林公園、海洋公園、濕地公園、冰川公園、草原公園、沙漠公園、草原風景區(qū)、水產(chǎn)種質資源保護區(qū)、野生植物原生境保護區(qū)（點）、自然保護小區(qū)、野生動物重要棲息地等各類自然保護地開展綜合評價，按照保護區(qū)域的自然屬性、生態(tài)價值和管理目標進行梳理調整和歸類，逐步形成以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地分類系統(tǒng)。

（六）確立國家公園主體地位。做好頂層設計，科學合理確定國家公園建設數(shù)量和規(guī)模，在總結國家公園體制試點經(jīng)驗基礎上，制定設立標準和程序，劃建國家公園。確立國家公園在維護國家生態(tài)安全關鍵區(qū)域中的首要地位，確保國家公園在保護最珍貴、最重要生物多樣性集中分布區(qū)中的主導地位，確定國家公園保護價值和生態(tài)功能在全國自然保護地體系中的主體地位。國家公園建立后，在相同區(qū)域一律不再保留或設立其他自然保護地類型。

（七）編制自然保護地規(guī)劃。落實國家發(fā)展規(guī)劃提出的國土空間開發(fā)保護要求，依據(jù)國土空間規(guī)劃，編制自然保護地規(guī)劃，明確自然保護地發(fā)展目標、規(guī)模和劃定區(qū)域，將生態(tài)功能重要、生態(tài)系統(tǒng)脆弱、自然生態(tài)保護空缺的區(qū)域規(guī)劃為重要的自然生態(tài)空間，納入自然保護地體系。

（八）整合交叉重疊的自然保護地。以保持生態(tài)系統(tǒng)完整性為原則，遵從保護面積不減少、保護強度不降低、保護性質不改變的總體要求，整合各類自然保護地，解決自然保護地區(qū)域交叉、空間重疊的問題，將符合條件的優(yōu)先整合設立國家公園，其他各類自然保護地按照同級別保護強度優(yōu)先、不同級別低級別服從高級別的原則進行整合，做到一個保護地、一套機構、一塊牌子。

（九）歸并優(yōu)化相鄰自然保護地。制定自然保護地整合優(yōu)化辦法，明確整合歸并規(guī)則，嚴格報批程序。對同一自然地理單元內相鄰、相連的各類自然保護地，打破因行政區(qū)劃、資源分類造成的條塊割裂局面，按照自然生態(tài)系統(tǒng)完整、物種棲息地連通、保護管理統(tǒng)一的原則進行合并重組，合理確定歸并后的自然保護地類型和功能定位，優(yōu)化邊界范圍和功能分區(qū)，被歸并的自然保護地名稱和機構不再保留，解決保護管理分割、保護地破碎和孤島化問題，實現(xiàn)對自然生態(tài)系統(tǒng)的整體保護。在上述整合和歸并中，對涉及國際履約的自然保護地，可以暫時保留履行相關國際公約時的名稱。

三、建立統(tǒng)一規(guī)范高效的管理體制

（十）統(tǒng)一管理自然保護地。理順現(xiàn)有各類自然保護地管理職能，提出自然保護地設立、晉（降）級、調整和退出規(guī)則，制定自然保護地政策、制度和標準規(guī)范，實行全過程統(tǒng)一管理。建立統(tǒng)一調查監(jiān)測體系，建設智慧自然保護地，制定以生態(tài)資產(chǎn)和生態(tài)服務價值為核心的考核評估指標體系和辦法。各地區(qū)各部門不得自行設立新的自然保護地類型。

（十一）分級行使自然保護地管理職責。結合自然資源資產(chǎn)管理體制改革，構建自然保護地分級管理體制。按照生態(tài)系統(tǒng)重要程度，將國家公園等自然保護地分為中央直接管理、中央地方共同管理和地方管理3類，實行分級設立、分級管理。中央直接管理和中央地方共同管理的自然保護地由國家批準設立；地方管理的自然保護地由省級政府批準設立，管理主體由省級政府確定。探索公益治理、社區(qū)治理、共同治理等保護方式。

（十二）合理調整自然保護地范圍并勘界立標。制定自然保護地范圍和區(qū)劃調整辦法，依規(guī)開展調整工作。制定自然保護地邊界勘定方案、確認程序和標識系統(tǒng)，開展自然保護地勘界定標并建立矢量數(shù)據(jù)庫，與生態(tài)保護紅線銜接，在重要地段、重要部位設立界樁和標識牌。確因技術原因引起的數(shù)據(jù)、圖件與現(xiàn)地不符等問題可以按管理程序一次性糾正。

（十三）推進自然資源資產(chǎn)確權登記。進一步完善自然資源統(tǒng)一確權登記辦法，每個自然保護地作為獨立的登記單元，清晰界定區(qū)域內各類自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權主體，劃清各類自然資源資產(chǎn)所有權、使用權的邊界，明確各類自然資源資產(chǎn)的種類、面積和權屬性質，逐步落實自然保護地內全民所有自然資源資產(chǎn)代行主體與權利內容，非全民所有自然資源資產(chǎn)實行協(xié)議管理。

（十四）實行自然保護地差別化管控。根據(jù)各類自然保護地功能定位，既嚴格保護又便于基層操作，合理分區(qū)，實行差別化管控。國家公園和自然保護區(qū)實行分區(qū)管控，原則上核心保護區(qū)內禁止人為活動，一般控制區(qū)內限制人為活動。自然公園原則上按一般控制區(qū)管理，限制人為活動。結合歷史遺留問題處理，分類分區(qū)制定管理規(guī)范。

四、創(chuàng)新自然保護地建設發(fā)展機制

（十五）加強自然保護地建設。以自然恢復為主，輔以必要的人工措施，分區(qū)分類開展受損自然生態(tài)系統(tǒng)修復。建設生態(tài)廊道、開展重要棲息地恢復和廢棄地修復。加強野外保護站點、巡護路網(wǎng)、監(jiān)測監(jiān)控、應急救災、森林草原防火、有害生物防治和疫源疫病防控等保護管理設施建設，利用高科技手段和現(xiàn)代化設備促進自然保育、巡護和監(jiān)測的信息化、智能化。配置管理隊伍的技術裝備，逐步實現(xiàn)規(guī)范化和標準化。

（十六）分類有序解決歷史遺留問題。對自然保護地進行科學評估，將保護價值低的建制城鎮(zhèn)、村屯或人口密集區(qū)域、社區(qū)民生設施等調整出自然保護地范圍。結合精準扶貧、生態(tài)扶貧，核心保護區(qū)內原住居民應實施有序搬遷，對暫時不能搬遷的，可以設立過渡期，允許開展必要的、基本的生產(chǎn)活動，但不能再擴大發(fā)展。依法清理整治探礦采礦、水電開發(fā)、工業(yè)建設等項目，通過分類處置方式有序退出；根據(jù)歷史沿革與保護需要，依法依規(guī)對自然保護地內的耕地實施退田還林還草還湖還濕。

（十七）創(chuàng)新自然資源使用制度。按照標準科學評估自然資源資產(chǎn)價值和資源利用的生態(tài)風險，明確自然保護地內自然資源利用方式，規(guī)范利用行為，全面實行自然資源有償使用制度。依法界定各類自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權主體的權利和義務，保護原住居民權益，實現(xiàn)各產(chǎn)權主體共建保護地、共享資源收益。制定自然保護地控制區(qū)經(jīng)營性項目特許經(jīng)營管理辦法，建立健全特許經(jīng)營制度，鼓勵原住居民參與特許經(jīng)營活動，探索自然資源所有者參與特許經(jīng)營收益分配機制。對劃入各類自然保護地內的集體所有土地及其附屬資源，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，探索通過租賃、置換、贖買、合作等方式維護產(chǎn)權人權益，實現(xiàn)多元化保護。

（十八）探索全民共享機制。在保護的前提下，在自然保護地控制區(qū)內劃定適當區(qū)域開展生態(tài)教育、自然體驗、生態(tài)旅游等活動，構建高品質、多樣化的生態(tài)產(chǎn)品體系。完善公共服務設施，提升公共服務功能。扶持和規(guī)范原住居民從事環(huán)境友好型經(jīng)營活動，踐行公民生態(tài)環(huán)境行為規(guī)范，支持和傳承傳統(tǒng)文化及人地和諧的生態(tài)產(chǎn)業(yè)模式。推行參與式社區(qū)管理，按照生態(tài)保護需求設立生態(tài)管護崗位并優(yōu)先安排原住居民。建立志愿者服務體系，健全自然保護地社會捐贈制度，激勵企業(yè)、社會組織和個人參與自然保護地生態(tài)保護、建設與發(fā)展。

五、加強自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)督考核

實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，強化自然保護地監(jiān)測、評估、考核、執(zhí)法、監(jiān)督等，形成一整套體系完善、監(jiān)管有力的監(jiān)督管理制度。

（十九）建立監(jiān)測體系。建立國家公園等自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)測制度，制定相關技術標準，建設各類各級自然保護地“天空地一體化”監(jiān)測網(wǎng)絡體系，充分發(fā)揮地面生態(tài)系統(tǒng)、環(huán)境、氣象、水文水資源、水土保持、海洋等監(jiān)測站點和衛(wèi)星遙感的作用，開展生態(tài)環(huán)境監(jiān)測。依托生態(tài)環(huán)境監(jiān)管平臺和大數(shù)據(jù)，運用云計算、物聯(lián)網(wǎng)等信息化手段，加強自然保護地監(jiān)測數(shù)據(jù)集成分析和綜合應用，全面掌握自然保護地生態(tài)系統(tǒng)構成、分布與動態(tài)變化，及時評估和預警生態(tài)風險，并定期統(tǒng)一發(fā)布生態(tài)環(huán)境狀況監(jiān)測評估報告。對自然保護地內基礎設施建設、礦產(chǎn)資源開發(fā)等人類活動實施全面監(jiān)控。

（二十）加強評估考核。組織對自然保護地管理進行科學評估，及時掌握各類自然保護地管理和保護成效情況，發(fā)布評估結果。適時引入第三方評估制度。對國家公園等各類自然保護地管理進行評價考核，根據(jù)實際情況，適時將評價考核結果納入生態(tài)文明建設目標評價考核體系，作為黨政領導班子和領導干部綜合評價及責任追究、離任審計的重要參考。

（二十一）嚴格執(zhí)法監(jiān)督。制定自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)督辦法，建立包括相關部門在內的統(tǒng)一執(zhí)法機制，在自然保護地范圍內實行生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法，制定自然保護地生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法指導意見。強化監(jiān)督檢查，定期開展“綠盾”自然保護地監(jiān)督檢查專項行動，及時發(fā)現(xiàn)涉及自然保護地的違法違規(guī)問題。對違反各類自然保護地法律法規(guī)等規(guī)定，造成自然保護地生態(tài)系統(tǒng)和資源環(huán)境受到損害的部門、地方、單位和有關責任人員，按照有關法律法規(guī)嚴肅追究責任，涉嫌犯罪的移送司法機關處理。建立督查機制，對自然保護地保護不力的責任人和責任單位進行問責，強化地方政府和管理機構的主體責任。

六、保障措施

（二十二）加強黨的領導。地方各級黨委和政府要增強“四個意識”，嚴格落實生態(tài)環(huán)境保護黨政同責、一崗雙責，擔負起相關自然保護地建設管理的主體責任，建立統(tǒng)籌推進自然保護地體制改革的工作機制，將自然保護地發(fā)展和建設管理納入地方經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃。各相關部門要履行好自然保護職責，加強統(tǒng)籌協(xié)調，推動工作落實。重大問題及時報告黨中央、國務院。

（二十三）完善法律法規(guī)體系。加快推進自然保護地相關法律法規(guī)和制度建設，加大法律法規(guī)立改廢釋工作力度。修改完善自然保護區(qū)條例，突出以國家公園保護為主要內容，推動制定出臺自然保護地法，研究提出各類自然公園的相關管理規(guī)定。在自然保護地相關法律、行政法規(guī)制定或修訂前，自然保護地改革措施需要突破現(xiàn)行法律、行政法規(guī)規(guī)定的，要按程序報批，取得授權后施行。

（二十四）建立以財政投入為主的多元化資金保障制度。統(tǒng)籌包括中央基建投資在內的各級財政資金，保障國家公園等各類自然保護地保護、運行和管理。國家公園體制試點結束后，結合試點情況完善國家公園等自然保護地經(jīng)費保障模式；鼓勵金融和社會資本出資設立自然保護地基金，對自然保護地建設管理項目提供融資支持。健全生態(tài)保護補償制度，將自然保護地內的林木按規(guī)定納入公益林管理，對集體和個人所有的商品林，地方可依法自主優(yōu)先贖買；按自然保護地規(guī)模和管護成效加大財政轉移支付力度，加大對生態(tài)移民的補償扶持投入。建立完善野生動物肇事?lián)p害賠償制度和野生動物傷害保險制度。

（二十五）加強管理機構和隊伍建設。自然保護地管理機構會同有關部門承擔生態(tài)保護、自然資源資產(chǎn)管理、特許經(jīng)營、社會參與和科研宣教等職責，當?shù)卣袚匀槐Ｗo地內經(jīng)濟發(fā)展、社會管理、公共服務、防災減災、市場監(jiān)管等職責。按照優(yōu)化協(xié)同高效的原則，制定自然保護地機構設置、職責配置、人員編制管理辦法，探索自然保護地群的管理模式。適當放寬艱苦地區(qū)自然保護地專業(yè)技術職務評聘條件，建設高素質專業(yè)化隊伍和科技人才團隊。引進自然保護地建設和發(fā)展急需的管理和技術人才。通過互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代化、高科技教學手段，積極開展崗位業(yè)務培訓，實行自然保護地管理機構工作人員繼續(xù)教育全覆蓋。

（二十六）加強科技支撐和國際交流。設立重大科研課題，對自然保護地關鍵領域和技術問題進行系統(tǒng)研究。建立健全自然保護地科研平臺和基地，促進成熟科技成果轉化落地。加強自然保護地標準化技術支撐工作。自然保護地資源可持續(xù)經(jīng)營管理、生態(tài)旅游、生態(tài)康養(yǎng)等活動可研究建立認證機制。充分借鑒國際先進技術和體制機制建設經(jīng)驗，積極參與全球自然生態(tài)系統(tǒng)保護，承擔并履行好與發(fā)展中大國相適應的國際責任，為全球提供自然保護的中國方案。

*本文來源：中國政府網(wǎng)，原標題：《中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發(fā)《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》》。