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從2008年國家海洋局批復(fù)圍墾養(yǎng)殖用海規(guī)劃開始，到2017年11月22日蒼南縣委、縣政府最終作出放棄大漁灣圍墾工程的決策,在近十年的時間內(nèi)，圍繞著大漁灣圍與不圍的爭議、猶豫與糾結(jié)最終才落下帷幕。

在“九山半水半分田”的浙江，人多地少的矛盾被經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展逐漸放大，尤其在浙江沿海地區(qū)，靠山面海的天然發(fā)展屏障，使得人海之爭的故事在過去反復(fù)上演著。

從2008年國家海洋局批復(fù)圍墾養(yǎng)殖用海規(guī)劃開始，到2017年11月22日蒼南縣委、縣政府最終作出放棄大漁灣圍墾工程的決策,在近十年的時間內(nèi)，圍繞著大漁灣圍與不圍的爭議、猶豫與糾結(jié)最終才落下帷幕。

這背后抉擇的曲折與最終的結(jié)果，為我國沿海地區(qū)保護(hù)海洋生態(tài)、實現(xiàn)綠色發(fā)展，提供了一個典型的案例。

圍填海的十年之爭

在十余年之前，圍填海開始在各地風(fēng)行，位于浙江蒼南縣的大漁灣就是如此。大漁灣位于浙江省蒼南縣沿海的中部，自然岸線約39公里，沿岸以山地丘陵地貌為主，土地資源緊缺。

記者前往大漁灣，發(fā)現(xiàn)沿途靠近海灣的村落十分逼仄，背山面海的地理特征，使得稍有平地的地方村民就會見縫插針建房造屋。

多年來，大漁灣周圍不少人選擇離開，外出打工謀生尋找穩(wěn)定的工作與居所。留下的人，則只能祈福能夠從大海中尋求更多的發(fā)展機(jī)會。

自上個世紀(jì)80年代開始，當(dāng)?shù)夭簧偃司陀兄鴩鷫ù鬂O灣的夢想。前蒼南縣圍墾辦主任張正強(qiáng)曾公開表示，圍墾大漁灣是“那代人的夢想”，通過圍墾海灣來獲得平整土地建造新城，是大漁灣解決人海之爭很好的途徑。

只是受限于當(dāng)時的條件與技術(shù)，向海要地的設(shè)想一直被擱置著。直至2006年左右，全國圍填海運動大潮興起，沿海地區(qū)圍海造地成為普遍做法。

在圍填海的浪潮下，大漁灣圍墾工程逐漸從理想轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實。2008年，《蒼南縣大漁灣高涂圍墾養(yǎng)殖用海規(guī)劃》獲得國家海洋局批復(fù)，規(guī)劃面積約2.48萬畝，圍堤總長度約6543米，總投資超過10億元?？梢哉f，彼時大漁灣圍墾工程正式迎來了政策窗口期，該項目還被列入浙江省的重點工程。

按照規(guī)劃，工程實施后大漁灣有望新增16.53平方公里的平整土地，圍區(qū)被描述為繼靈溪、龍崗之后，蒼南的又一個“新興農(nóng)民城鎮(zhèn)”。

一位參與當(dāng)年大漁灣圍墾項目的知情人士告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者，根據(jù)縣里的規(guī)劃，大漁灣圍墾后將建立一個濱海集鎮(zhèn)，“高樓林立”的同時，學(xué)校、醫(yī)院和相關(guān)配套一應(yīng)俱全。對于當(dāng)?shù)鼐用駚碚f，通過產(chǎn)權(quán)置換，很多人在當(dāng)?shù)鼐涂梢詫崿F(xiàn)安居樂業(yè)。

不過，對于大漁灣當(dāng)?shù)匾詽O業(yè)養(yǎng)殖等“靠海吃海”的漁民來說，圍墾就相當(dāng)于斷了許多人世代為生的路徑。

尤其是近年來，紫菜養(yǎng)殖成為當(dāng)?shù)卮迕癜l(fā)家致富的主要途徑，大漁灣因常年盛產(chǎn)紫菜還被冠以“中國紫菜之鄉(xiāng)”的美名。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，大漁灣海域紫菜等藻類養(yǎng)殖面積穩(wěn)定在5萬畝左右，年產(chǎn)紫菜鮮品70000噸左右，畝均收入在1萬元以上。

蒼南縣大岙村黨支部組織委員林禮干告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者，當(dāng)?shù)鼐用衤牭絿鷫ǖ南⒑螅鸵恢贝嬖谥袃煞N截然不同的聲音：一種聲音來自不是養(yǎng)殖戶的人，他們希望能夠獲取新城建設(shè)的相關(guān)補(bǔ)償；另一種就是漁民與養(yǎng)殖戶，面對可能將失去的世代生計。

在這樣的背景下，2010年7月，原蒼南縣大漁灣圍墾指揮部指揮姜祝成“臨危受命”，上任項目指揮。姜祝成在接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者采訪時坦言，作為蒼南人對大漁灣是有感情的，內(nèi)心十分不愿意看到大漁灣圍墾項目的推進(jìn)，但其被委任為項目指揮，推進(jìn)項目乃是職責(zé)所在。

很快，在姜祝成及其項目團(tuán)隊的努力下，大漁灣圍墾工程所有的準(zhǔn)備工作很快就緒，前線指揮部即將選址完成，前后修改了7次的圍墾項目標(biāo)書也已經(jīng)提交給了縣長，就等著批復(fù)開始重新動工。

但也就在此時，蒼南縣的干部群體中開始出現(xiàn)了不少反對的聲音。至2010年國慶節(jié)期間，溫州市一位主要領(lǐng)導(dǎo)前往大漁灣時感慨“大漁灣這么美麗的海灣，圍掉了太可惜”。不久之后，大漁灣圍墾項目很快再次迎來暫停期。2012年3月，大漁灣圍墾工程指揮部被撤銷，姜祝成被調(diào)走，項目正式擱淺。

然而，圍墾工程又在2013年得到重啟。21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者獲悉，在當(dāng)年的溫州市和蒼南縣政府工作報告中都出現(xiàn)了“做好大漁灣前期工作”的相關(guān)指示內(nèi)容。

同年9月，根據(jù)溫州市的要求，蒼南縣成立海涂圍墾工程建設(shè)指揮部，姜祝成被再次任命為大漁灣圍墾項目的指揮。至2014年9月，國家海洋局的用海規(guī)劃批復(fù)、省政府的海堤使用批復(fù)、礦產(chǎn)資源使用批復(fù)均已經(jīng)完成，姜祝成的項目指揮部也拿到了圍區(qū)各村的海域使用權(quán)證。

再次啟動大漁灣圍墾工程時，出乎意料的是，最強(qiáng)烈的反對聲音來自于市里和縣里一批領(lǐng)導(dǎo)干部?！拔野l(fā)現(xiàn)不同的意見越來越多了，有一次縣里開會，一位正縣級的退休領(lǐng)導(dǎo)開會前跟我聊，說縣里的老同志都反對圍墾?！苯３烧f。

在反對聲逐漸增多的情況下，項目的推進(jìn)工作再次擱置。2015年12月，姜祝成再次被調(diào)離了崗位，2016年6月撤銷了指揮部。同年8月，在溫州市召開的用海用地專題研討會上，溫州市一名主要領(lǐng)導(dǎo)在會上提出建立圍填海項目退出機(jī)制，并提議蒼南縣暫停實施大漁灣圍墾。

直至2017年11月22日，蒼南縣委、縣政府經(jīng)反復(fù)研究，最終決定放棄大漁灣圍墾工程，保留原生態(tài)的自然海灣，給大漁灣近十年的人海之爭畫上了一個句號。

打造“最美黃金海岸線”

國家海洋局第二研究所研究員蘇紀(jì)蘭表示，過去各地方政府向海洋要GDP，圍填海很容易就能夠辦得到。相比較而言，圍填海的成本更低，而近海沿岸獲得平整土地難度很高，在這種情況下，圍填海就成為普遍現(xiàn)象，很多不需要圍填海的地方也會去做。

而記者發(fā)現(xiàn)，大漁灣圍墾工作從起初的決策到項目的終止，也始終都繞不開一本經(jīng)濟(jì)賬。

2008年，大漁灣項目首次被批復(fù)的時候，決策者們更多的是從縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度出發(fā)，通過圍墾增加土地資源儲備，發(fā)展沿海產(chǎn)業(yè)帶，促進(jìn)漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，加快農(nóng)民脫貧致富。

據(jù)了解，大漁灣圍墾工程在第一次被暫緩的背后，是彼時蒼南縣正同時上馬兩個圍填海工程，分別是龍港鎮(zhèn)的江南土工程和大漁灣圍墾工程。

“當(dāng)初溫州市政府提出的項目暫緩決策，有考慮到蒼南一個縣的財政能力有限，集中精力搞好江南土，先暫停大漁灣圍墾?！鄙n南縣海洋與漁業(yè)局副局長高友杰說。

而2013年大漁灣的第二次重新啟動時，這本背后的經(jīng)濟(jì)賬開始更加清晰。首先便是大漁灣圍墾的成本之高，遠(yuǎn)超想象。

姜祝成給記者算了一筆賬，2013年圍墾項目重新啟動的時候，規(guī)劃的6543米海堤施工費用經(jīng)浙江省錢塘江管理局勘測設(shè)計院測算，就已經(jīng)從起初的7億元上漲至10多億元。而這僅僅還只是“圍”起來的費用，經(jīng)項目指揮部工程科的測算結(jié)果，大漁灣圍起來之后，“墾”地要花費的總額要超過90億元，整體項目成本將超過百億元。

“當(dāng)時有一種主張圍的觀點是，大漁灣圍墾可以搞造地指標(biāo)，但經(jīng)核算指標(biāo)賣掉之后，也沒有掙很多錢，錢都給工程隊掙去了?！苯３煞Q，除了項目成本，圍區(qū)內(nèi)3個鎮(zhèn)14個村的民生補(bǔ)償，轉(zhuǎn)崗轉(zhuǎn)業(yè)等問題，每一個背后都是一本不小經(jīng)濟(jì)賬。

其次是政策上已經(jīng)不允許。高友杰告訴記者，2008年大漁灣項目國家海洋局批復(fù)的是“養(yǎng)殖用地”，而要圍墾后實現(xiàn)建造新城鎮(zhèn)的“建設(shè)用地”，在后來的管控從嚴(yán)政策下是無法完成的。這意味著即使大漁灣的海堤圍起來了，也沒有辦法進(jìn)行填海造城。

如今，在新發(fā)展理念下，又一本新的經(jīng)濟(jì)賬開始呈現(xiàn)在人們的眼前。

2015年10月，黨的十八屆五中全會明確，開展藍(lán)色海灣整治行動。2016年，中國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要提出，要實施藍(lán)色海灣整治等四個海洋重大工程。

隨后，在當(dāng)年5月份，財政部和國家海洋局聯(lián)合發(fā)布關(guān)于中央財政支持實施藍(lán)色海灣整治行動的通知，中央財政對實施藍(lán)色海灣整治行動的重點城市給予補(bǔ)助，補(bǔ)助資金總額：計劃單列市4億元，一般市、區(qū)（地市級）3億元。

越來越多的城市加入到打造藍(lán)色海灣的行列。與此同時，各地的旅游業(yè)開始興起，多個地區(qū)也將“打造藍(lán)色海灣，促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展”作為目標(biāo)。

比如，福建省福州市長樂區(qū)提出，努力推進(jìn)岸線沙灘管護(hù)、整治與修復(fù)，致力打造生態(tài)文明示范區(qū)及核心濱海旅游區(qū)，塑造全國“藍(lán)色海灣”典型示范區(qū)。青島西海岸新區(qū)整治藍(lán)色海灣，欲打造集生態(tài)共享、文化展示、旅游休閑以及產(chǎn)業(yè)升級于一體的世界級最美海灣。浙江也不甘落后，包括舟山市普陀區(qū)、溫州洞頭等地，紛紛加入到打造藍(lán)色海灣的行列。

“下一步，我們對于大漁灣的建設(shè)要做好三個方面的工作。首先是建設(shè)藍(lán)色海灣，打造最美的海岸線——蒼南黃金海岸線。海岸線將統(tǒng)一做規(guī)劃，包括大漁灣、沿浦灣兩個灣在內(nèi)，規(guī)劃引領(lǐng)藍(lán)色海灣的建設(shè)，禁止一切破壞海岸線的行為。同時，爭取‘南紅北柳’相關(guān)政策?！备哂呀苷f。

高友杰表示，第二步是發(fā)展?jié)O業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，以提高漁民收入，除了指導(dǎo)、規(guī)范漁民進(jìn)行科學(xué)養(yǎng)殖外，今年還將幫助漁民拓寬銷售市場；三是發(fā)展大漁灣休閑漁業(yè)和旅游觀光產(chǎn)業(yè)。

目前，對于大漁灣建設(shè)，當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)心中已經(jīng)有了一本新的“經(jīng)濟(jì)賬”。記者從蒼南縣相關(guān)規(guī)劃部門了解到，新版大漁灣發(fā)展“藍(lán)色海灣”的工程已經(jīng)被提上日程，下一步大漁灣將在保留自然岸線的基礎(chǔ)上，計劃3年內(nèi)投入3億元用于基礎(chǔ)設(shè)施、景觀帶和道路的修建，打造全域旅游。

*本文來源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道，作者：盧常樂，原標(biāo)題：《大漁灣圍填海十年之爭背后的“經(jīng)濟(jì)賬”：從圍墾造城到打造黃金海岸線》。