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近日，海南省住建廳發(fā)布《海南省鄉(xiāng)村民宿發(fā)展規(guī)劃（2018-2030）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃》），從目標(biāo)規(guī)模、規(guī)劃布局、政策建議等多方面，描繪了海南鄉(xiāng)村民宿的發(fā)展路徑和圖景，可算是對(duì)2018年2月1日《海南省人民政府關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村民宿發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》的進(jìn)一步推動(dòng)舉措。

據(jù)《規(guī)劃》，預(yù)測(cè)到2030年，海南鄉(xiāng)村旅游人口將達(dá)到5100萬(wàn)人次，共需短租型鄉(xiāng)村民宿數(shù)量約6500家（為當(dāng)前數(shù)量的約45倍），提供旅游床位數(shù)11.7萬(wàn)張。

這些數(shù)據(jù)之于當(dāng)前海南鄉(xiāng)村民宿境況，有“平地起高樓”之感，背后既是政策和市場(chǎng)需求雙驅(qū)動(dòng)的必然，也預(yù)示著“磚瓦壘砌”的多重不易。

單就旅游經(jīng)濟(jì)而言，海南有通過(guò)發(fā)展鄉(xiāng)村民宿來(lái)做大旅游盤(pán)子，在三亞、?？诨A(chǔ)上尋求多地開(kāi)花的期許，以及在房地產(chǎn)全域限購(gòu)下為房地產(chǎn)資本找尋新出口、新落地點(diǎn)的意圖。

《規(guī)劃》在土地、資金、人才、審批監(jiān)管等方面提出16項(xiàng)扶持政策，以圖刺破鄉(xiāng)村民宿發(fā)展的多重桎梏，只是規(guī)劃在紙張，海南鄉(xiāng)村民宿的落地發(fā)展依然存在不少個(gè)性和共性的變量。

目前海南的鄉(xiāng)村民宿還不成“氣候”，官方言之尚處于萌芽階段。此次推出《規(guī)劃》，海南主要基于政策和市場(chǎng)等考量。

政策方面主要是鄉(xiāng)村振興、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)及推動(dòng)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展等相關(guān)政策的出臺(tái)推動(dòng)。市場(chǎng)方面也有多個(gè)因素。

一是閑余資源的整合利用，在房地產(chǎn)調(diào)控背景下將資本引入鄉(xiāng)村，推動(dòng)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展。

《規(guī)劃》顯示，海南省鄉(xiāng)村住宅面積逐年遞增，常住人口逐年減少，按人均居住面積約30平方米，常住人口388.45萬(wàn)人估算，約有4000萬(wàn)平方米農(nóng)村房屋（住宅）長(zhǎng)期處于閑置狀態(tài)。

二是目前鄉(xiāng)村民宿供給不足。

《規(guī)劃》顯示，2018年海南鄉(xiāng)村旅游人次1024萬(wàn)，鄉(xiāng)村民宿僅145家，接待能力不足30萬(wàn)人次/年。

這些民宿還有城鄉(xiāng)差距大、區(qū)域不平衡等狀況，比如當(dāng)下鄉(xiāng)村民宿集中于三亞、海口和東部黃金旅游線(xiàn)路上，其中三亞民宿量占海南全省的50.7%，?？谡?2.2%，兩地占比超6成。

三是市場(chǎng)需求正在擴(kuò)增。

《規(guī)劃》提及，預(yù)測(cè)規(guī)劃期末（2030年），海南鄉(xiāng)村旅游人口將達(dá)到5100萬(wàn)人次，共需短租型鄉(xiāng)村民宿數(shù)量約6500家，提供旅游床位數(shù)11.7萬(wàn)張；而同期海南預(yù)測(cè)將新增候鳥(niǎo)養(yǎng)老人口約68萬(wàn)人，在海南房地產(chǎn)限購(gòu)背景下，可將部分新增候鳥(niǎo)養(yǎng)老剛需引入鄉(xiāng)村，促進(jìn)鄉(xiāng)村康養(yǎng)型長(zhǎng)租民宿發(fā)展。

基于這些因素，海南發(fā)展鄉(xiāng)村民宿的規(guī)劃布局邏輯是形成“兩圈一帶三組團(tuán)”鄉(xiāng)村民宿空間結(jié)構(gòu)。

（來(lái)源：《海南省鄉(xiāng)村民宿發(fā)展規(guī)劃（2018-2030）》）

這一空間結(jié)構(gòu)中的不同區(qū)域又基于各自特色資源，構(gòu)建包括火山、濕地、濱海、溫泉、漁村、疍家、崖州合院、黎鄉(xiāng)、熱帶休閑農(nóng)業(yè)、康養(yǎng)等十余個(gè)不同主題的特色民宿集群。

三亞市旅游民宿協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)高力對(duì)執(zhí)惠表示，由于國(guó)家相關(guān)政策趨好，使得鄉(xiāng)村民宿更多走向“陽(yáng)光底下”，加上海南酒店產(chǎn)品同質(zhì)化導(dǎo)致其處于一個(gè)“下跌”狀態(tài)，吸引不少人投資鄉(xiāng)村民宿，推動(dòng)了這兩年很多高水平鄉(xiāng)村民宿的出現(xiàn)。且海南熱帶雨林、黎族苗族村落等資源，是打造特色民宿的優(yōu)勢(shì)。

他提到，此前三亞或海南對(duì)外的推介多是高星級(jí)酒店，近兩年甚至今年才開(kāi)始推廣鄉(xiāng)村民宿，市場(chǎng)推廣不足是海南鄉(xiāng)村民宿面臨的一個(gè)問(wèn)題。同時(shí)，海南鄉(xiāng)村民宿的發(fā)展還需要相關(guān)政策的放寬和扶持。

說(shuō)到政策，此次《規(guī)劃》涉及多項(xiàng)，主要分為用地用房、建設(shè)資金、專(zhuān)業(yè)人才和審批監(jiān)管四個(gè)方面，大致16項(xiàng)細(xì)分政策。

這里主要看下用地用房、建設(shè)資金方面。其中用地用房又分為4個(gè)方面。

一是完善鄉(xiāng)村民宿用地規(guī)劃。

支持將鄉(xiāng)村民宿旅游、休閑農(nóng)業(yè)及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等相關(guān)建設(shè)用地納入土地利用總體規(guī)劃和年度用地計(jì)劃; 

對(duì)列入全省精品鄉(xiāng)村民宿項(xiàng)目庫(kù)中需要使用建設(shè)用地建設(shè)配套服務(wù)設(shè)施的項(xiàng)目,優(yōu)先安排建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo);

結(jié)合各地資源特色,編制詳細(xì)發(fā)展規(guī)劃和具體實(shí)施方案,在符合‘多規(guī)合一’的前提下,探索在山區(qū)實(shí)施點(diǎn)狀供地方式,進(jìn)一步提升土地利用的精細(xì)化、精準(zhǔn)化、集約化程度。

二是盤(pán)活鄉(xiāng)村閑置土地和房屋。

全面啟動(dòng)鄉(xiāng)村閑置土地和房屋調(diào)查摸底、盤(pán)活利用工作,圍繞鄉(xiāng)村民宿開(kāi)發(fā),有序盤(pán)活閑置荒地、舊村委用房、舊廠房、舊校舍、農(nóng)戶(hù)閑置房等。鼓勵(lì)村民可以房屋產(chǎn)權(quán)入股,村集體以集體房屋、現(xiàn)金投入修繕、經(jīng)營(yíng)等方式入股,成立鄉(xiāng)村民宿協(xié)會(huì)(公 司),對(duì)本村民宿進(jìn)行招商與開(kāi)發(fā)。 

三是促進(jìn)鄉(xiāng)村土地交易流轉(zhuǎn)。

在土地所有權(quán)、承包權(quán)明確的前提下, 支持村集體和承包人利用非耕農(nóng)用地經(jīng)營(yíng)權(quán),在不改變土地用途的前提下以租賃、投資入股等方式開(kāi)發(fā)鄉(xiāng)村民宿旅游項(xiàng)目;

探索利用增減掛鉤、增存掛鉤等方式,促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地的集約節(jié)約利用,通過(guò)土地整理復(fù)墾等措施騰退出來(lái)的建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo),可優(yōu)先落實(shí)和解決鄉(xiāng)村旅游設(shè)施用地;

具有合法的土地和房屋使用證明、合法的房屋租賃合同(如經(jīng)營(yíng)者與民宿房屋權(quán)屬所有者不一致),鼓勵(lì)簽訂10年以上長(zhǎng)租合同, 市縣鄉(xiāng)村民宿管理綜合協(xié)調(diào)部門(mén)對(duì)簽訂滿(mǎn)20年租約的規(guī)范合同文本實(shí)行編號(hào)備案管理,并監(jiān)督合同執(zhí)行。租約到期后承租人有優(yōu)先續(xù)租權(quán)。

可探索通過(guò)“租賃加贈(zèng)送”的模式保障民宿投資者的權(quán)益,即租賃20年后再“贈(zèng)送”10年或先“贈(zèng)送”10年后再租賃20年的方法,在不違反法律規(guī)定的前提下可約定20年后的續(xù)約問(wèn)題。農(nóng)民亦可以未來(lái)的土地租金入股鄉(xiāng)村民宿,享受分紅。 

四是設(shè)立鄉(xiāng)村民宿用房審批和指導(dǎo)制度。

對(duì)重點(diǎn)發(fā)展鄉(xiāng)村民宿旅游的區(qū)域,經(jīng)相關(guān)部門(mén)審核后,對(duì)符合標(biāo)準(zhǔn)的鄉(xiāng)村民宿新建、改建房屋進(jìn)行設(shè)計(jì)和建造指導(dǎo)。 

大體上看，這些政策的指向性比較明確，意在為鄉(xiāng)村民宿的農(nóng)村用地用房桎梏進(jìn)行松綁，推動(dòng)解決鄉(xiāng)村民宿中關(guān)鍵的房屋土地問(wèn)題，為其騰挪出更多的用地空間，一者鄉(xiāng)村民宿的用地將可能不再局限于農(nóng)民的宅基地，二者農(nóng)民宅基地房屋的改造重建將獲得更多支持。

不過(guò)據(jù)執(zhí)惠了解，單以農(nóng)民宅基地房屋租賃來(lái)說(shuō)，農(nóng)民基于房租收益等問(wèn)題單方面毀約現(xiàn)象并不鮮見(jiàn)，有些村委會(huì)也不太愿意為這些租賃合同背書(shū)，類(lèi)同情況是否會(huì)發(fā)生在海南，將是影響投資人積極性的要素之一。 

這里不得不說(shuō)上述政策中的“……市縣鄉(xiāng)村民宿管理綜合協(xié)調(diào)部門(mén)對(duì)簽訂滿(mǎn)20年租約的規(guī)范合同文本實(shí)行編號(hào)備案管理，并監(jiān)督合同執(zhí)行。租約到期后承租人有優(yōu)先續(xù)租權(quán)?！奔啊翱商剿魍ㄟ^(guò)“租賃加贈(zèng)送”的模式保障民宿投資者的權(quán)益，即租賃20年后再“贈(zèng)送”10年或先“贈(zèng)送”10年后再租賃20年的方法…… ”

這些政策內(nèi)容的一個(gè)用意即在于約束規(guī)范農(nóng)村房屋租賃期保障問(wèn)題，使得承租人能維持10年、20年乃至30年的持續(xù)經(jīng)營(yíng)。

上述租賃加贈(zèng)送的模式有回避“農(nóng)村宅基地的租賃期最長(zhǎng)為20年”規(guī)定之嫌。這一模式有可行性，但關(guān)鍵還是如何保障的問(wèn)題，農(nóng)民毀約的隱患怎么遏制或排除，相關(guān)的法律法規(guī)建設(shè)是否跟上很重要，縱然《規(guī)劃》中提到“市縣鄉(xiāng)村民宿管理綜合協(xié)調(diào)部門(mén)對(duì)簽訂滿(mǎn)20年租約的規(guī)范合同文本實(shí)行編號(hào)備案管理，并監(jiān)督合同執(zhí)行”，其要從紙面到落地，依然需要更多細(xì)化的措施和政策來(lái)推動(dòng)。

高力提到，鄉(xiāng)村民宿的投資者多希望農(nóng)村房屋的租賃期足夠長(zhǎng)，因?yàn)猷l(xiāng)村民宿的投建要么是舊房改造，要么推倒重建，整體費(fèi)用不低，租賃期越長(zhǎng)，可拉長(zhǎng)攤低成本的周期，同時(shí)足夠長(zhǎng)的租賃期也為期間的民宿轉(zhuǎn)讓提供更多可能，增加投資的靈活度，既然轉(zhuǎn)讓?zhuān)匀灰獮榻邮终咭擦舫鲚^長(zhǎng)的運(yùn)營(yíng)回報(bào)期。

不過(guò)租賃加贈(zèng)送30年的租賃期政策落實(shí)后，在他看來(lái)也有變相發(fā)展房地產(chǎn)的可能，這需要更多的政策或法律來(lái)補(bǔ)上漏洞。

土地之外，鄉(xiāng)村民宿尤其是中高端民宿投資，所需資金量不小，加上運(yùn)營(yíng)回報(bào)周期較長(zhǎng)，資金一直是鄉(xiāng)村民宿擴(kuò)容的一大制約因素。

為此，《規(guī)劃》中也提出了6項(xiàng)資金支持政策。包括海南各市縣要以美麗鄉(xiāng)村為平臺(tái)，統(tǒng)籌安排美麗鄉(xiāng)村建設(shè)資金、旅游發(fā)展資金等，打造美麗鄉(xiāng)村，促進(jìn)民宿旅游發(fā)展；以及設(shè)立政策資金，包括鄉(xiāng)村民宿扶貧基金、鄉(xiāng)村民宿獎(jiǎng)勵(lì)基金等。

此外相對(duì)更為直接的是落實(shí)稅收減免。符合條件的鄉(xiāng)村民宿企業(yè)，享受?chē)?guó)家小型微利企業(yè)稅收減免、自產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品免稅及進(jìn)項(xiàng)稅款抵扣。

另主要說(shuō)下金融扶持?！兑?guī)劃》提到“引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)依法合規(guī)創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)模式，擴(kuò)展鄉(xiāng)村民宿經(jīng)營(yíng)主體融資渠道，在防范風(fēng)險(xiǎn)的前提下降低融資條件和門(mén)檻，服務(wù)鄉(xiāng)村民宿發(fā)展。建立鄉(xiāng)村民宿保險(xiǎn)體系、保險(xiǎn)產(chǎn)品，依法開(kāi)展農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和住房抵押貸款、農(nóng)村居民信用貸款等試點(diǎn)，并提供貼息補(bǔ)助，引導(dǎo)金融資源配置到鄉(xiāng)村民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展中去。 ”

其中“依法開(kāi)展農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和住房抵押貸款”是重要信息點(diǎn)，但同樣由于租賃期難以保證的風(fēng)險(xiǎn)，鄉(xiāng)村民宿投資者對(duì)所租賃土地權(quán)益的難以掌控，使其指望通過(guò)一紙租賃合同來(lái)獲取銀行貸款的訴求，基本難以實(shí)現(xiàn)。

說(shuō)千道萬(wàn)，規(guī)劃在紙面，要真正落地所要花費(fèi)的心力遠(yuǎn)勝規(guī)劃制定。另一層面的關(guān)鍵是這個(gè)規(guī)劃圖景，是否有足夠的客群來(lái)支撐？

如上文所述，《規(guī)劃》預(yù)估2030年海南鄉(xiāng)村旅游人口將達(dá)到5100萬(wàn)人次，將2030年鄉(xiāng)村民宿數(shù)量定在約6500家，是目前145家的近45倍。

根據(jù)《海南省人口發(fā)展規(guī)劃（2030年）》，海南2030年常住人口為1248萬(wàn)左右。這些數(shù)據(jù)對(duì)比不難發(fā)現(xiàn)，海南鄉(xiāng)村民宿的主流消費(fèi)仰賴(lài)島外客群。《規(guī)劃》中也提到，海南民宿旅游市場(chǎng)中，有 93.2%的消費(fèi)者來(lái)自于海南島外。

高力也表示，江浙區(qū)域的鄉(xiāng)村民宿一大客群來(lái)自周邊游以及周末等短途游，主要是圍繞中心城市來(lái)布局的，中心城市及輻射腹地提供了巨大的客群支撐，但海南島的常住人口并不足以支撐未來(lái)的鄉(xiāng)村民宿市場(chǎng)體量，而且鄉(xiāng)村民宿的不少輻射人群本身就是旅游從業(yè)人員，需求釋放有限，所以海南鄉(xiāng)村民宿市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)的目標(biāo)群體不能落在本地，一定是島外市場(chǎng)，市場(chǎng)客群是外向型的。

比如當(dāng)前三亞民宿量在海南全省的占比超過(guò)一半，高力認(rèn)為這和三亞是一個(gè)全國(guó)性目的地有關(guān)，而海南的其他區(qū)域大力發(fā)展鄉(xiāng)村民宿，是否具備足夠的吸引力是個(gè)問(wèn)題。也即應(yīng)該有個(gè)輕重緩急，先把市場(chǎng)熱點(diǎn)區(qū)域發(fā)展起來(lái)，再外延擴(kuò)大。

此外，長(zhǎng)三角、珠三角等經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)區(qū)域是海南旅游的主要客源地，這些區(qū)域恰是鄉(xiāng)村民宿市場(chǎng)也較成熟區(qū)域，如何撬動(dòng)他們?cè)诤Ｄ舷M(fèi)鄉(xiāng)村民宿是個(gè)挑戰(zhàn)。

高力認(rèn)為，游客的住宿可選擇產(chǎn)品很多，對(duì)鄉(xiāng)村民宿并沒(méi)有硬性的需求，沒(méi)有多少游客會(huì)因?yàn)槿?zhuān)門(mén)體驗(yàn)鄉(xiāng)村民宿而飛到海南，于此鄉(xiāng)村民宿需求難以具體量化，更多可能是游客在一個(gè)目的地旅游度假時(shí)，該地有鄉(xiāng)村民宿的供給，游客選擇去體驗(yàn)，“并不是我們把（鄉(xiāng)村民宿）供給先做足了，它自然會(huì)產(chǎn)生需求，不是這樣的。”

他建議，更多導(dǎo)流拉動(dòng)鄉(xiāng)村民宿消費(fèi)，海南需要把自駕游發(fā)展起來(lái)，把游客的腿變得“更長(zhǎng)更快”，能跑得更遠(yuǎn)，海南從南到北自駕約三個(gè)小時(shí)，自駕游成熟后有助將全島的目的地做熱，而不是游客飛到三亞后就待在三亞，或在周邊打轉(zhuǎn)。

《規(guī)劃》中已有相關(guān)考量，即改善民宿交通路網(wǎng)，包括依托現(xiàn)有立體交通網(wǎng)絡(luò)，不斷加強(qiáng)支線(xiàn)建設(shè)，加快?？?五指山-三亞、儋州-萬(wàn)寧的高速公路及濱海旅游公路建設(shè)；建設(shè)海南民宿群落至主干道、旅游景區(qū)的連接道路，完善民宿區(qū)內(nèi)部交通基礎(chǔ)設(shè)施。

《規(guī)劃》提到的另一個(gè)點(diǎn)也值得關(guān)注，即養(yǎng)老、康養(yǎng)與鄉(xiāng)村民宿的結(jié)合，2017年海南候鳥(niǎo)人口達(dá) 130.98 萬(wàn)，且流動(dòng)型候鳥(niǎo)人口占比逐年增加?！兑?guī)劃》顯示，海南流動(dòng)型候鳥(niǎo)人口年均增長(zhǎng)9.2%，預(yù)測(cè)到2030 年海南將新增候鳥(niǎo)養(yǎng)老人口約 68 萬(wàn)人，由于海南房地產(chǎn)限購(gòu)，這部分新增候鳥(niǎo)養(yǎng)老剛需有望引入鄉(xiāng)村，刺激鄉(xiāng)村長(zhǎng)租型康養(yǎng)民宿市場(chǎng)增長(zhǎng)。

《規(guī)劃》還提到，到海南養(yǎng)老的人口占流動(dòng)型人口比重達(dá)41%，停留時(shí)間主要集中在每年的 11 月至次年的4月。整體處于淡季，對(duì)平衡淡旺季客流有幫助。

但問(wèn)題在于，養(yǎng)老康養(yǎng)對(duì)醫(yī)療條件、康養(yǎng)設(shè)施等要求不低，鄉(xiāng)村長(zhǎng)租型康養(yǎng)民宿真正做起來(lái)必然需要在此下一定重本，當(dāng)養(yǎng)老客群離去，這些定位為康養(yǎng)且配套醫(yī)療康養(yǎng)業(yè)態(tài)的民宿，如何為續(xù)運(yùn)營(yíng)也是個(gè)挑戰(zhàn)。加上在當(dāng)前農(nóng)村土地問(wèn)題沒(méi)有實(shí)質(zhì)突破的境況下，社會(huì)資本的進(jìn)入難免心存謹(jǐn)慎。尤其如何避免圈地房地產(chǎn)化也需著重考慮。

落歸一句，海南鄉(xiāng)村民宿的規(guī)劃圖景最后落地幾何，還存有多個(gè)不小的變量。