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很多人都抱怨過中國(guó)景區(qū)門票過高，這一點(diǎn)有過國(guó)外國(guó)家公園旅游經(jīng)歷的人可能更有感觸。在美國(guó)，黃石國(guó)家公園、大峽谷國(guó)家公園按私家車每車35美元收取門票，按一家四口自駕游來算，這與一家人看一次2D電影的票價(jià)相當(dāng)。而在中國(guó)，如果一家四口暑期游玩5A級(jí)景區(qū)華山，每人門票160元，門票總花費(fèi)為640元，可供全家看5-6次2D電影，其中尚不包括景區(qū)內(nèi)收取的交通車、索道票。

部分國(guó)內(nèi)5A級(jí)景區(qū)門票價(jià)格  內(nèi)容由作者提供 康寧 制圖

中國(guó)的景區(qū)門票到底高在哪里？

一是門票收費(fèi)用于補(bǔ)償景區(qū)經(jīng)營(yíng)單位的經(jīng)營(yíng)成本。門票是大多數(shù)中國(guó)5A級(jí)景區(qū)主要的收入來源，用于補(bǔ)償保護(hù)自然、文化遺產(chǎn)支出，以及旅游設(shè)施維護(hù)、解說導(dǎo)覽、游客管理等人財(cái)物的支出。值得討論的是，景區(qū)旅游基礎(chǔ)設(shè)施投資是不是應(yīng)當(dāng)通過門票由游客承擔(dān)？景區(qū)范圍外的保護(hù)支出是不是也該通過門票由游客承擔(dān)呢？這些問題的答案往往模棱兩可。而美國(guó)國(guó)家公園的門票便宜，關(guān)鍵在于美國(guó)聯(lián)邦政府（相當(dāng)于中國(guó)的中央政府）承擔(dān)了以上這些成本。在中國(guó)，由于財(cái)政撥款不足，這些成本多數(shù)是通過門票由游客負(fù)擔(dān)的。

二是地方政府拿走了部分門票收入。在中國(guó)，通常是景區(qū)經(jīng)營(yíng)單位負(fù)責(zé)收取門票，并將稅后利潤(rùn)按一定比例以國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入的形式上繳地方政府，用于補(bǔ)充地方財(cái)政收入，有的則直接采取門票與地方財(cái)政分成的方式納入地方財(cái)政。除此之外，還有的地方政府違規(guī)通過景區(qū)門票向游客收取不同名目的政府性基金和行政事業(yè)費(fèi)用。一些景區(qū)嵌在自然保護(hù)地中，承擔(dān)著保護(hù)職責(zé)，這限制了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)會(huì)。然而，地方政府需要脫貧和發(fā)展，地方財(cái)政參與景區(qū)門票或利潤(rùn)分成看似也有其合理性?？蓡栴}在于，地方脫貧和發(fā)展的資金究竟應(yīng)當(dāng)從門票中來，還是應(yīng)當(dāng)由上級(jí)財(cái)政通過轉(zhuǎn)移支付解決呢？這個(gè)問題從制度層面上并沒有得到厘清。

目前，有些地方政府迫于強(qiáng)大的環(huán)保督查壓力，關(guān)閉了保護(hù)地內(nèi)的水電、廠礦及部分盈利性游覽項(xiàng)目，但從上級(jí)財(cái)政獲得的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及關(guān)閉上述項(xiàng)目帶來的經(jīng)濟(jì)損失，因此將手伸向景區(qū)門票也就不難理解了。更何況在中國(guó)長(zhǎng)期以來還有“靠山吃山、靠水吃水”的傳統(tǒng)，地方參與門票或利潤(rùn)分成在現(xiàn)行體制下可能仍舊很難改變。

三是景區(qū)經(jīng)營(yíng)單位追求利潤(rùn)。景區(qū)經(jīng)營(yíng)單位通常是地方國(guó)有企業(yè)，企業(yè)要生存、要發(fā)展就要盈利。可是盈利應(yīng)當(dāng)建立在為游客提供更加優(yōu)質(zhì)的旅游產(chǎn)品和服務(wù)上，而不該是利用企業(yè)的壟斷地位，通過不合理、不合規(guī)的價(jià)格行為來獲取。比方說，不執(zhí)行政府的門票定價(jià)、不合理設(shè)置“園中園”門票、自立各種收費(fèi)項(xiàng)目、不執(zhí)行門票優(yōu)惠等。有的景區(qū)為了盈利建索道、玻璃橋、滑雪場(chǎng)、滑草場(chǎng)等游樂項(xiàng)目，在銷售不佳時(shí)往往采取與門票捆綁銷售的方式進(jìn)行強(qiáng)制消費(fèi)；有的景區(qū)則是降門票，但提高壟斷性的交通餐飲住宿價(jià)格，明降暗升；還有的景區(qū)定高價(jià)，但向旅行社大幅折扣來攬客，加重了游客的負(fù)擔(dān)。這些不合理的價(jià)格行為在監(jiān)管弱化時(shí)，成為推高景區(qū)門票的重要原因。由此可見，如果不把這些附加或變相收費(fèi)降下來，門票降價(jià)很難實(shí)現(xiàn)。

國(guó)家公園體制為降低景區(qū)門票提供了制度基礎(chǔ)

過高的門票導(dǎo)致地方政府和景區(qū)患上了門票依賴癥，而門票經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致旅游質(zhì)次價(jià)高，旅游供給越來越不能滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的需求。近年來，國(guó)內(nèi)一些知名景區(qū)游客人數(shù)開始下降，越來越多的人用腳投票，對(duì)門票經(jīng)濟(jì)提出抗議。對(duì)地方政府和景區(qū)而言，門票經(jīng)濟(jì)是一種落后于時(shí)代的觀念，依然帶有上世紀(jì)80年代旅游市場(chǎng)剛剛興起時(shí)的陳舊印記，可惜時(shí)至今日很多國(guó)有景區(qū)管理者并沒有意識(shí)到這一點(diǎn)，難以走出陳舊觀念的藩籬。

事實(shí)上，在擺脫門票經(jīng)濟(jì)、探索全域旅游發(fā)展方面，中國(guó)已有很多地方先行一步，取得了良好的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。在杭州，西湖景區(qū)早在2002年就取消了門票，成為全國(guó)第一個(gè)免費(fèi)開放的5A級(jí)景區(qū)。通過全面鋪開西湖綠化、整頓環(huán)湖風(fēng)景線、改造景點(diǎn)農(nóng)區(qū)，西湖在變得更大更美的同時(shí)，迎來了游客數(shù)量的快速增長(zhǎng)。

數(shù)據(jù)顯示，2002年杭州接待入境游客105.6萬人次，到2017年增長(zhǎng)至402.2萬?；仡^看來，西湖免費(fèi)何止是簡(jiǎn)單的‘讓利于民’，它以旅游為導(dǎo)流入口的做法正是時(shí)下流行的互聯(lián)網(wǎng)思維，有了流量旅游產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)也就順理成章了。從這個(gè)意義上講，桂林在觀念上明顯落后于杭州。

多年來，降低景區(qū)門票的呼聲一直不絕于耳，國(guó)家發(fā)改委做為國(guó)有重點(diǎn)景區(qū)價(jià)格主管部門也為此做了很多努力，但降價(jià)工作往往陷入“漲價(jià)-降價(jià)-再漲價(jià)”的怪圈，門票價(jià)格也在相互攀比中越推越高。

2018年6月，國(guó)家發(fā)改委發(fā)文要求降低一批重點(diǎn)國(guó)有景區(qū)門票價(jià)格。社科院旅游研究中心最新發(fā)布的《旅游綠皮書》提及，到2018年“十一”前夕，共981個(gè)景區(qū)宣布免費(fèi)或降價(jià)，但很多景區(qū)降價(jià)幅度不大，另有40%的5A級(jí)景區(qū)和80%的4A級(jí)景區(qū)沒有降價(jià)。其中，湖南張家界武陵源核心景區(qū)門票由原來旺季每張245元降為225元，只降低了8%。

景區(qū)門票為什么降不下來呢？究其原因，與現(xiàn)有的景區(qū)管理體制、財(cái)政體制和價(jià)格體制有很大的關(guān)系。

中國(guó)的5A/4A景區(qū)，往往是國(guó)家級(jí)或省級(jí)自然保護(hù)地的一部分，就管理體制而言，為屬地管理。哪怕是國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家級(jí)森林公園、全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位、國(guó)家級(jí)濕地公園等都是由中央政府授牌、層層委托到市、縣人民政府管理。

通常情況下，市縣政府在保護(hù)地設(shè)置一個(gè)保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)自然資源和文物保護(hù)，同時(shí)又設(shè)立一個(gè)地方國(guó)有旅游開發(fā)企業(yè)做為景區(qū)經(jīng)營(yíng)單位，壟斷景區(qū)旅游資源并負(fù)責(zé)景區(qū)管理和盈利，這就是業(yè)內(nèi)所說的保護(hù)和盈利“兩張皮”現(xiàn)象。正是由于“兩張皮”的存在，使景區(qū)經(jīng)營(yíng)單位的收入和利潤(rùn)直通地方財(cái)政國(guó)庫(kù)，這就推高了景區(qū)門票價(jià)格。

在財(cái)政體制上，屬地化的行政管理體制決定了保護(hù)資金通常由縣市財(cái)政安排，中央財(cái)政通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)部分保護(hù)的成本。這導(dǎo)致自然保護(hù)本來應(yīng)當(dāng)是中央的事，現(xiàn)在交給縣市去做，而中央又沒有給足夠的錢，地方政府只好通過門票籌集部分保護(hù)資金，這也助推提高了景區(qū)門票價(jià)格。

在價(jià)格體制上，重點(diǎn)國(guó)有景區(qū)門票屬政府定價(jià)范疇，但同樣受制于屬地化的行政管理體制，門票和景區(qū)服務(wù)費(fèi)（多以特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)的形式表現(xiàn)）的價(jià)格管理權(quán)限很多由省級(jí)政府授權(quán)市、縣政府行使，中央和省只行使少數(shù)重點(diǎn)景區(qū)的定價(jià)權(quán)和監(jiān)管權(quán)?？h市政府一旦掌握了景區(qū)的定價(jià)權(quán)，便開始為漲價(jià)一路開綠燈了。

可以看出，現(xiàn)階段中國(guó)的景區(qū)不管是行政管理體制還是財(cái)政管理體制、價(jià)格管理體制，都帶有明顯的屬地管理色彩，即大部分管理事務(wù)由地方政府實(shí)施，管理成本和管理收益也多落在地方政府。管理利益和管理權(quán)限主要集中在縣市政府，用美國(guó)政治諷刺作家奧羅克的話說，就是“把錢和權(quán)都交給政府，就如同把威士忌和車鑰匙都交給孩子一樣”，在門票價(jià)格上酒后飆車也在所難免了?？梢?，不解決體制問題，降低門票價(jià)格就是一句空話。

建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，是一場(chǎng)深刻的理念和制度創(chuàng)新，為完善國(guó)有景區(qū)價(jià)格形成機(jī)制、降低景區(qū)門票提供了制度基礎(chǔ)。2017年9月中辦、國(guó)辦印發(fā)的《建立國(guó)家公園體制總體方案》明確提出，國(guó)家公園堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一和全民公益性，這意味著國(guó)家公園為全民提供的游憩、自然教育等服務(wù)應(yīng)當(dāng)做為基本公共服務(wù)，像義務(wù)教育一樣少收費(fèi)，甚至不收費(fèi)。

既然納入基本公共服務(wù)的范疇，財(cái)政體制的變革也就必不可少了，提升中央和省級(jí)財(cái)政的投入，能改變目前以門票為主的籌資渠道，為降低門票打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。同時(shí)，國(guó)家公園體制強(qiáng)調(diào)建立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，將國(guó)家公園范圍內(nèi)的自然保護(hù)、資源管理、游憩管理、自然教育和科學(xué)研究職能統(tǒng)一由國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)行使，這意味著景區(qū)經(jīng)營(yíng)者（地方國(guó)有旅游投資企業(yè)）將不得不把手里的門票收入、特許經(jīng)營(yíng)收入等交給國(guó)家公園，從而成功地解決了“兩張皮”帶來的高門票問題。

再者，國(guó)家公園體制要求將保護(hù)地（包括景區(qū)）的管理權(quán)上收省級(jí)政府代理行使，在條件成熟時(shí)逐步過渡到由中央政府直接行使。這意味著保護(hù)地的行政管理體制、財(cái)政體制和價(jià)格體制都將徹底告別由縣市屬地管理的歷史，縣市政府手里既沒有威士忌瓶子也沒有車鑰匙了，門票漲價(jià)的怪圈將徹底被打破。

目前我國(guó)正在進(jìn)行的國(guó)家公園試點(diǎn)一共有10處，2020年將進(jìn)入驗(yàn)收階段。未來，我國(guó)還將建立一批新的國(guó)家公園，使國(guó)家公園能覆蓋到具有國(guó)家代表性的大部分重要的自然生態(tài)系統(tǒng)和自然景觀。以國(guó)家公園為代表的5A級(jí)重點(diǎn)國(guó)有景區(qū)門票降價(jià)，將大大壓縮其他景區(qū)門票的價(jià)格空間，從而推動(dòng)4A級(jí)及以下國(guó)有景區(qū)門票價(jià)格的整體下降。

如何把國(guó)家公園為代表的國(guó)有重點(diǎn)景區(qū)門票降下來？

除了要積極推動(dòng)前面談到的景區(qū)行政管理體制、財(cái)政體制改革外，與景區(qū)門票相關(guān)度最高的是價(jià)格體制改革。景區(qū)門票的價(jià)格體制通常涉及到三個(gè)核心問題：定價(jià)原則、定價(jià)機(jī)制、價(jià)格管理。

定價(jià)原則必須堅(jiān)持國(guó)家公園為代表的國(guó)有重點(diǎn)景區(qū)的公益導(dǎo)向，在此基礎(chǔ)上才能明確政府和游客各自分擔(dān)的景區(qū)服務(wù)費(fèi)用份額。包括國(guó)家公園、國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家級(jí)文物保護(hù)單位等在內(nèi)的重點(diǎn)國(guó)有景區(qū)是非盈利單位，主要承擔(dān)自然、文化遺產(chǎn)保護(hù)和游憩等公益功能，其門票定價(jià)應(yīng)當(dāng)是以成本補(bǔ)償和非盈利為基本原則，包括補(bǔ)償自然文化遺產(chǎn)保護(hù)和景區(qū)服務(wù)的合理成本，并適當(dāng)反映景區(qū)旅游資源稟賦高低。在這之外的基礎(chǔ)設(shè)施投資以及景區(qū)外的各種自然資源保護(hù)成本，均應(yīng)當(dāng)由中央和省級(jí)財(cái)政解決。也就是說，景區(qū)的公益單位屬性決定了財(cái)政該補(bǔ)的要補(bǔ)上，景區(qū)門票一定要降下來。

從定價(jià)機(jī)制上講，要建立合理的價(jià)格形成機(jī)制，推動(dòng)政府和景區(qū)價(jià)格行為的科學(xué)化、規(guī)范化。合理的價(jià)格形成機(jī)制，需要考慮誰來定價(jià)、依據(jù)什么定價(jià)以及通過什么程序來定價(jià)。按照《價(jià)格法》和《政府制定價(jià)格行為規(guī)則》，景區(qū)門票應(yīng)當(dāng)由政府來制定，但應(yīng)當(dāng)由哪一級(jí)政府來制定不明確。隨著國(guó)有重點(diǎn)景區(qū)的行政管理權(quán)上收到省級(jí)政府，其門票價(jià)格定由省價(jià)格主管部門制定。

長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，國(guó)家公園的門票定價(jià)權(quán)應(yīng)上收到國(guó)家發(fā)改委。在定價(jià)依據(jù)方面，最關(guān)鍵的是要合理界定成本構(gòu)成。同時(shí)，景區(qū)特許經(jīng)營(yíng)收入應(yīng)沖減門票定價(jià)成本。在定價(jià)程序方面，完整的定價(jià)程序包括成本監(jiān)審、聽取社會(huì)意見、合法性審查、價(jià)格委員會(huì)集體審議、作出價(jià)格決定并向社會(huì)公告等。其中，成本監(jiān)審如果不做實(shí)做細(xì)，門票降價(jià)則難以落到實(shí)處。

就價(jià)格管理來談，要?jiǎng)?chuàng)新價(jià)格管理方式，加強(qiáng)景區(qū)門票價(jià)格監(jiān)管，對(duì)違規(guī)行為進(jìn)行懲處。在價(jià)格管理方面，景區(qū)門票可根據(jù)實(shí)際情況實(shí)行政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)，對(duì)季節(jié)性較強(qiáng)的景區(qū)可分別制定淡、旺季價(jià)格?？偟膩碚f，價(jià)格管理不是要管死，而是要堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向，發(fā)揮價(jià)格的調(diào)節(jié)作用。

景區(qū)應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行明碼標(biāo)價(jià)，并公開門票（包括通票、聯(lián)票）價(jià)格及游覽服務(wù)內(nèi)容，不得強(qiáng)制購(gòu)買通票、聯(lián)票，不得價(jià)外加價(jià)或?qū)⒎腔居斡[服務(wù)捆綁銷售。從加強(qiáng)景區(qū)門票價(jià)格監(jiān)管上講，要及時(shí)查處不按規(guī)定明碼標(biāo)價(jià)、不執(zhí)行優(yōu)惠政策、擅自漲價(jià)以及各種形成的變相漲價(jià)等違規(guī)行為。各級(jí)價(jià)格主管部門和旅游管理部門應(yīng)把價(jià)格監(jiān)管工作做到位，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和懲處價(jià)格違法行為并建立價(jià)格失信懲戒機(jī)制。

總而言之，景區(qū)門票價(jià)格既涉及到中央和地方財(cái)政利益的調(diào)整，也涉及到政府、景區(qū)和游客利益的調(diào)整，是各方利益博弈的結(jié)果，有很大的難度。

事實(shí)上，2018年開始，國(guó)家發(fā)改委已經(jīng)發(fā)布了《關(guān)于完善國(guó)有景區(qū)門票價(jià)格形成機(jī)制，降低重點(diǎn)國(guó)有景區(qū)門票價(jià)格的指導(dǎo)意見》，目前正在緊鑼密鼓地開展定價(jià)成本監(jiān)審，加大對(duì)不合理支出的清理力度，整頓景區(qū)價(jià)格違法行為，重點(diǎn)清理各種附加和變相收費(fèi)，包括地方政府通過景區(qū)門票向游客收取的不合規(guī)的政府性基金和行政事業(yè)收費(fèi)，以及違規(guī)以各種形式參與景區(qū)門票收入或利潤(rùn)分成的行為。可以預(yù)期，有國(guó)家公園體制提供的制度基礎(chǔ)，經(jīng)過不長(zhǎng)時(shí)間的努力，國(guó)有重點(diǎn)景區(qū)的門票價(jià)格一定會(huì)降下來，景區(qū)價(jià)格透明干凈，價(jià)格陷阱將逐漸消失。

 *本文來源：澎湃新聞，作者：鄧毅，湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院旅游與酒店管理學(xué)院院長(zhǎng)，原標(biāo)題：《保爾森基金會(huì) | 國(guó)家公園門票價(jià)格應(yīng)該怎么定》。