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近日，在全國(guó)林業(yè)和草原工作會(huì)議上，國(guó)家林業(yè)和草原局副局長(zhǎng)張永利表示，2020年我國(guó)將全面完成國(guó)家公園試點(diǎn)任務(wù)，推動(dòng)建立集中統(tǒng)一的國(guó)家公園管理體制，并正式設(shè)立一批國(guó)家公園。

為什么要建設(shè)國(guó)家公園

1872年，美國(guó)建立了世界上第一個(gè)國(guó)家公園——黃石公園。

由于國(guó)家公園較好地處理了自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)與資源開發(fā)利用之間的關(guān)系，因此許多國(guó)家開始效仿黃石國(guó)家公園的模式，紛紛建立起自己的國(guó)家公園。

目前，全世界已有一百多個(gè)國(guó)家實(shí)行了國(guó)家公園制度。根據(jù)世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）的數(shù)據(jù)，2006年全世界滿足其標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)家公園一共有6555家。

我國(guó)目前建立了自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然文化遺產(chǎn)、森林公園、地質(zhì)公園等多種類型保護(hù)地，基本覆蓋了我國(guó)絕大多數(shù)重要的自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)資源。

但同時(shí)，我們也看到，現(xiàn)有的自然保護(hù)地建設(shè)管理中存在以下問題：

同一個(gè)自然保護(hù)區(qū)部門割裂、多頭管理、碎片化，

社會(huì)公益屬性和公共管理職責(zé)不夠明確，

土地及相關(guān)資源產(chǎn)權(quán)不清晰，

保護(hù)管理效能不高，盲目建設(shè)和過度開發(fā)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

我們要建設(shè)怎么樣的國(guó)家公園

世界自然保護(hù)聯(lián)盟對(duì)國(guó)家公園的定義：“大面積自然或近自然區(qū)域，用以保護(hù)大尺度生態(tài)過程以及這一區(qū)域的物種和生態(tài)系統(tǒng)特征，同時(shí)提供與其環(huán)境和文化相容的精神的、科學(xué)的、教育的、休閑的和游憩的機(jī)會(huì)”。

中辦、國(guó)辦印發(fā)的《建立國(guó)家公園體制總體方案》明確，

國(guó)家公園是 “由國(guó)家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理，邊界清晰，以保護(hù)具有國(guó)家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實(shí)現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域”。

 對(duì)于國(guó)家公園有何功能，世界自然保護(hù)聯(lián)盟駐華首席代表朱春全表示，國(guó)家公園的主要功能應(yīng)定位為：

一是通過嚴(yán)格保護(hù)大面積具有高保護(hù)價(jià)值的自然和接近自然的陸地和海洋區(qū)域，保護(hù)大尺度的生態(tài)過程以及相關(guān)的物種和生態(tài)系統(tǒng)特征；

二是在嚴(yán)格保護(hù)核心區(qū)和科學(xué)控制利用及訪客數(shù)量的前提下，有限制地開展科學(xué)研究、環(huán)境教育和休閑游憩活動(dòng)，從而使當(dāng)代人和子孫后代獲得自然的啟迪、休閑和精神享受的機(jī)會(huì)；

三是優(yōu)化完善中國(guó)自然保護(hù)地體系、健全自然保護(hù)地管理體制，明確劃定生態(tài)紅線、保障國(guó)家生態(tài)安全，為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展提供支撐；

四是為周邊社區(qū)提供就業(yè)、參與和發(fā)展的機(jī)會(huì)。

中國(guó)國(guó)家公園的建設(shè)情況

近年來，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視國(guó)家公園體制建設(shè)。

2013年底，黨的十八屆三中全會(huì)提出建立國(guó)家公園體制。

2017年，黨的十九大提出建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系。

2019年，黨的十九屆四中全會(huì)對(duì)健全國(guó)家公園保護(hù)制度作出安排，明確要求“構(gòu)建以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，健全國(guó)家公園保護(hù)制度”。

國(guó)家公園的標(biāo)準(zhǔn)是什么？

清華大學(xué)國(guó)家公園研究院院長(zhǎng)楊銳表示，目前草擬的中國(guó)國(guó)家公園的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)中，確定了4個(gè)一級(jí)指標(biāo)，國(guó)家代表性、原真性、完整性和適宜性。

以及10個(gè)二級(jí)指標(biāo)，生態(tài)系統(tǒng)類型代表性、物種豐富度、自然景觀獨(dú)特性、荒野度、自然度、要素、面積、土地權(quán)屬、人口密度和保護(hù)管理。

2015年6月，我國(guó)啟動(dòng)了國(guó)家公園體制試點(diǎn)。

截止目前，我國(guó)共有10個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)，它們是三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山、海南熱帶雨林、神農(nóng)架、武夷山、錢江源、南山、普達(dá)措。

各國(guó)家公園體制試點(diǎn)獲批時(shí)間 

“國(guó)家公園體制試點(diǎn)關(guān)鍵在于試‘體制’?！?nbsp;

國(guó)家林業(yè)和草原局國(guó)家公園管理辦公室副主任唐小平如是說。

國(guó)家層面，2018年，組建了國(guó)家林草局并加掛國(guó)家公園管理局牌子，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家公園和自然保護(hù)地統(tǒng)一管理。

地方上， 三江源、神農(nóng)架、武夷山、南山、錢江源、東北虎豹等試點(diǎn)區(qū)成立了國(guó)家公園管理局或管委會(huì)，對(duì)原有各類保護(hù)地機(jī)構(gòu)、編制進(jìn)行了整合，實(shí)現(xiàn)“一個(gè)保護(hù)地、一個(gè)牌子、一個(gè)管理機(jī)構(gòu)”。

形成了三種管理模式即：以東北虎豹國(guó)家公園為代表的中央直管模式，以大熊貓和祁連山國(guó)家公園為代表的中央和省級(jí)政府共同管理模式，以三江源和海南熱帶雨林國(guó)家公園為代表的中央委托省級(jí)政府管理的模式。

構(gòu)建制度保障體系方面

2017年，青海省出臺(tái)《三江源國(guó)家公園條例(試行)》，編制完成《三江源國(guó)家公園總體規(guī)劃》，制定印發(fā)了三江源國(guó)家公園科研科普、生態(tài)管護(hù)公益崗位、特許經(jīng)營(yíng)、預(yù)算管理、項(xiàng)目投資、社會(huì)捐贈(zèng)、志愿者管理、訪客管理、國(guó)際合作交流、草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施方案等10個(gè)管理辦法，形成“1+N”制度體系。

同年，湖北發(fā)布了《神農(nóng)架國(guó)家公園管理?xiàng)l例》，劃分功能區(qū)實(shí)行分級(jí)分類保護(hù)，嚴(yán)格保護(hù)區(qū)和生態(tài)保育區(qū)禁止一切開發(fā)建設(shè)和人為的干擾活動(dòng)。

福建省出臺(tái)了《武夷山國(guó)家公園條例(試行)》，明確武夷山國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)實(shí)行相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)，履行國(guó)家公園范圍內(nèi)資源環(huán)境綜合執(zhí)法職責(zé)。

2018年，浙江省制定實(shí)施《錢江源國(guó)家公園山水林田河管理辦法》，設(shè)置環(huán)境資源巡回法庭，開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。

保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面

大熊貓國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)整合了3個(gè)省的81個(gè)自然保護(hù)地。

東北虎豹國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)將多個(gè)自然保護(hù)地類型連成一個(gè)大區(qū)域，使野生東北虎豹種群穩(wěn)定，活動(dòng)范圍不斷擴(kuò)大，新發(fā)現(xiàn)老虎幼崽10只、幼豹6只。

海南熱帶雨林國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)修復(fù)2000多畝海南長(zhǎng)臂猿棲息地，海南長(zhǎng)臂猿種群逐步增長(zhǎng)，從上世紀(jì)70年代末的7-9只個(gè)體，目前達(dá)到4群30只。

通過生態(tài)保護(hù)，三江源國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)，水源涵養(yǎng)量平均增幅6%以上，草地覆蓋度提高11%以上，產(chǎn)草量提高30%以上。

祁連山試點(diǎn)區(qū)已退礦權(quán)144宗，張掖和武威市實(shí)現(xiàn)了國(guó)家公園核心區(qū)牧民全部搬遷。武夷山試點(diǎn)區(qū)整治違法違規(guī)茶山7300畝，完成生態(tài)修復(fù)6500畝，拆除違規(guī)建設(shè)39處。

試點(diǎn)區(qū)野生動(dòng)物數(shù)量得到增長(zhǎng)，生態(tài)環(huán)境得到改善。

建立社區(qū)共建共享機(jī)制

普達(dá)措試點(diǎn)區(qū)通過定向援助、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、社區(qū)共管、優(yōu)先就業(yè)等方式將原住民納入到國(guó)家公園的整體規(guī)劃；

同時(shí)，根據(jù)每5年一定的國(guó)家公園社區(qū)利益補(bǔ)償合同，從旅游收入中拿出一部分資金，專項(xiàng)用于公園社區(qū)的直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

三江源試點(diǎn)區(qū)設(shè)立生態(tài)管護(hù)公益崗位，聘用1.72萬名生態(tài)管護(hù)員持證上崗。

武夷山試點(diǎn)區(qū)針對(duì)試點(diǎn)區(qū)內(nèi)茶山面積大、分布廣，茶產(chǎn)業(yè)是區(qū)內(nèi)村民主要產(chǎn)業(yè)這一特征，通過“公司+基地+農(nóng)戶”形式，與農(nóng)戶建立利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。

還存在哪些問題

通過長(zhǎng)期努力，我國(guó)國(guó)家公園體制試點(diǎn)取得了一定的成績(jī)，但仍存在以下問題。

認(rèn)知偏差仍然存在

國(guó)家公園在我國(guó)是新生事物，在創(chuàng)建過程中，存在認(rèn)識(shí)上、操作上的不同看法，特別是在地方層面存在一些認(rèn)識(shí)誤區(qū)，影響體制改革的推動(dòng)實(shí)施。

一些地方政府將國(guó)家公園視為“吸金”招牌，導(dǎo)致在試點(diǎn)實(shí)施后開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度不降反升。

環(huán)保部衛(wèi)星中心遙感監(jiān)測(cè)發(fā)現(xiàn)，一些試點(diǎn)區(qū)在試點(diǎn)期間開發(fā)建設(shè)活動(dòng)有擴(kuò)大趨勢(shì)。

一些試點(diǎn)區(qū)過于強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，計(jì)劃在園內(nèi)開展交通、水利、電力、通訊、教育、衛(wèi)生等基礎(chǔ)和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，造成試點(diǎn)區(qū)生態(tài)系統(tǒng)完整性和原真性的破壞。

一些觀點(diǎn)認(rèn)為國(guó)家公園是絕對(duì)禁區(qū)，不允許任何開發(fā)利用活動(dòng)，忽視了試點(diǎn)區(qū)內(nèi)仍有大量社區(qū)的事實(shí)，也忽視了國(guó)家公園“全民公益性”的建設(shè)理念，從而引發(fā)了一些社會(huì)矛盾。

專門性法律法規(guī)缺失

世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）駐華首席代表朱春全表示，

目前，中國(guó)涉及自然保護(hù)地的現(xiàn)行法律法規(guī)均是在20世紀(jì)80年代和90年代制訂的，無法體現(xiàn)目前的保護(hù)和發(fā)展重點(diǎn)和實(shí)際管理工作的需求，現(xiàn)有的法律法規(guī)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)國(guó)家公園體制建設(shè)的要求。

中科院科技戰(zhàn)略咨詢研究院副研究員黃寶榮、王毅等指出，自然保護(hù)區(qū)是當(dāng)前我國(guó)數(shù)量最多的保護(hù)地類型，作為我國(guó)自然保護(hù)區(qū)管理的最重要法律依據(jù)，《自然保護(hù)區(qū)條例》中的一些約束性或限制性規(guī)定已經(jīng)難以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求，反而會(huì)對(duì)在國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)內(nèi)系統(tǒng)整合各類保護(hù)地管理體制造成一定程度的掣肘。

尚未形成多元化的資金投入機(jī)制

《建立國(guó)家公園體制總體方案》提出，國(guó)家公園堅(jiān)持國(guó)家所有，由國(guó)家確立并主導(dǎo)管理。并明確指出，條件成熟時(shí)，過渡到國(guó)家公園內(nèi)全民所有資源資源所有權(quán)由中央政府直接行使。

但據(jù)此前采訪，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員蘇楊表示，本次試點(diǎn)中，國(guó)家財(cái)政沒有專項(xiàng)資金補(bǔ)貼?！皼]有專項(xiàng)資金支持的情況下，讓省級(jí)地方政府主導(dǎo)的改革直接一步到位體現(xiàn)全民公益性，地方政府不僅無心也無力?！?/p>

各級(jí)試點(diǎn)區(qū)開展集體土地贖買和租賃、企業(yè)退出、生態(tài)移民等任務(wù)需要大量資金，普遍存在資金問題。

以錢江源國(guó)家公園試點(diǎn)為例，其試點(diǎn)區(qū)面積約252平方公里，有69%的集體林地，全部國(guó)有化所需資金較大。

*本文來源：微信公眾號(hào)“中經(jīng)文化產(chǎn)業(yè)”（ID：cewenhua），作者：權(quán)威專業(yè)有姿態(tài)，原標(biāo)題：《2020，國(guó)家公園要來了！》。