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4月29日，鳳凰古城在不安中迎來了五一長假的第一批游客。日前，鳳凰古城景區(qū)門口的門票收費處已“形同虛設(shè)”，“是否買票看覺悟吧！”古城游客這樣說。

看似一場鬧劇的“圈地事件”，由鳳凰縣人民政府及鳳凰古城背后的“操縱者”——鳳凰古城文化旅游投資股份有限公司主導(dǎo)的“去商業(yè)化”改革計劃的引子，且不論這場“改革之風(fēng)”是否能讓古城“自然滋長了11年的零散無序的商業(yè)模式”走向“規(guī)范化運營”。

單就此次事件中的政府職能部門危機(jī)公關(guān)及處理民眾輿情，體現(xiàn)出現(xiàn)階段中國地方政府在旅游化進(jìn)程中的危機(jī)管理能力，且透露出中國古城旅游化進(jìn)程中運營管理的復(fù)雜性和利益取向問題。

本文將從此次“圈地事件”的政府危機(jī)公關(guān)出發(fā)，探討地方政府在旅游化進(jìn)程、尤其是牽涉復(fù)雜龐大的利益攸關(guān)者的運營過程中的角色與定位。 

一．劃地為“牢”：景區(qū)“規(guī)范化運營管理”的引子

2013年 3月19日，鳳凰縣政府在長沙舉行的鳳凰古城景區(qū)整合經(jīng)營規(guī)范管理新聞發(fā)布會上公布，鳳凰古城景區(qū)新的旅游管理服務(wù)體系將從4月10日正式啟動：

“將鳳凰古城風(fēng)景名勝區(qū)的古城景區(qū)與神鳳文化景區(qū)兩個4A級景區(qū)整合為一個產(chǎn)品，增加了旅游范圍和景點，價格仍按省物價局批復(fù)的每人次148元執(zhí)行。

城外的鄉(xiāng)村游景區(qū)點，根據(jù)市場需求和建設(shè)精品原則，把20個景點整合整理為兩條精品線路，每條線路的門票價格由原來的148元下調(diào)至100元。通過這次整合，游客來鳳凰旅游花相同或更少的錢，將得到更多和更優(yōu)的旅游體驗?！?/span>

收門票只是一個引子，背后的動機(jī)是鳳凰縣政府對于鳳凰古城“去商業(yè)化”和所謂“規(guī)范化運營”的改革大浪。

政府稱：為了把鳳凰打造成為國際知名旅游目的地，維護(hù)游客合法權(quán)益，實現(xiàn)共贏發(fā)展，鳳凰縣委、縣政府組織縣內(nèi)各景區(qū)經(jīng)營主體，根據(jù)市場需求和鳳凰旅游的實際，形成“整合經(jīng)營，規(guī)范管理，構(gòu)建鳳凰旅游服務(wù)管理新體系”的思路，并將組建“鳳凰古城景區(qū)管理服務(wù)有限公司”，對鳳凰古城、南華山、鄉(xiāng)村游、南長城、奇梁洞等景區(qū)實行“四統(tǒng)一”管理服務(wù)模式。

政策背后，是2001年發(fā)展旅游以來快速發(fā)展中產(chǎn)生的諸多問題：

1、無序開發(fā)，以次充好、價格混亂、欺詐游客、無證拉客、違規(guī)操作，游客投訴居高不下；

2、古城核心景區(qū)缺乏管控，違規(guī)旅游社以“免費贈送鳳凰游”牟取違法利益，破壞行業(yè)公平，損害導(dǎo)致正規(guī)經(jīng)營旅行社對鳳凰市場信心日降；

3、鳳凰古城保護(hù)壓力增大，大量零負(fù)團(tuán)費團(tuán)隊涌入鳳凰，管理成本劇增，古城不堪重負(fù)。

早在2012年年初，鳳凰古城便以“鳳凰西南軍事防御體系”的名義啟動世界文化遺產(chǎn)申請計劃。古城保護(hù)之路，日漸浮上水面。

在2013年10月27日的大湘西文化旅游產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展推進(jìn)會上，湖南鳳凰縣委書記顏長文表示，要將鳳凰苗族“四月八”跳花節(jié)、鳳凰邊城音樂節(jié)等五大文化節(jié)會活動辦成品牌，讓鳳凰古城真正成為文化古城，而不是商業(yè)古城。

由此看來，出發(fā)點為“保護(hù)文化”，收門票政策放出，卻遭到來自媒體和民眾的集體聲討以及景區(qū)商戶的關(guān)門示威。

與這場“圈地運動”危機(jī)事件相比，變“商業(yè)古城”為“文化古城”——保護(hù)古城的初衷和理念，悄然淹沒在口水仗中，從政府的表現(xiàn)來看，缺少預(yù)警機(jī)制，未能事先察覺征兆。

從中國旅游市場化進(jìn)程來看，“門票”事件一直是國人“心頭之痛”，從黃山等名牌景區(qū)門票漲價、黃金周“門票漲價”等到今年國家干預(yù)強制實行門票優(yōu)惠政策，都可看出門票事件的敏感性。

對于鳳凰古城這樣一個原住民居住的“城”而非單純意義上、可以“圈起來”的景區(qū)而言，變“免費”為收費，勢必對當(dāng)?shù)卦钤斐蓢?yán)重影響，對運營管理增加難度——對于這點，政府應(yīng)當(dāng)有所預(yù)警和防備，正因為政府對此的疏忽和預(yù)警缺失，才讓口水仗一促即發(fā)，一發(fā)不可收拾。 

二．線上線下“口水仗”：越演越烈的危機(jī)事件

4月10日，鳳凰古城門票新政實施第一天。

4月11日，古城內(nèi)眾多商戶自發(fā)罷市抗議“進(jìn)城費導(dǎo)致散客銳減”，被鳳凰縣官方定義為系“無證導(dǎo)游、拉客人員”組織、唆使。

4月12日，鳳凰縣官方與100多家客棧老板座談，副縣長高湘文稱，商戶必須度過陣痛期，“很多人不在乎門票多少”。

4月14日～15日，家住該景區(qū)的黃田被曝出“想帶女友回家見父母”被攔，因為檢票人員認(rèn)為“女友不在免票政策之內(nèi)”。

鳳凰縣官方對此的回應(yīng)是：正常，規(guī)矩定了就該嚴(yán)肅。“好女不嫁‘鳳凰男’，因為每次上門都要錢?！?月14日，一句網(wǎng)絡(luò)流行語橫空出世，兩天內(nèi)獲得3000余條轉(zhuǎn)發(fā)。 

據(jù)中青輿情監(jiān)測室統(tǒng)計，6天內(nèi)，關(guān)注鳳凰古城“進(jìn)城費”的日均新聞數(shù)，從1000余條攀升至2300余條。日均微博數(shù)量從1.2萬條攀升至8.4萬條，近50萬網(wǎng)民參與討論。

中青輿情監(jiān)測室對1000條網(wǎng)民留言進(jìn)行抽樣分析后顯示，對“進(jìn)城費”一事持否定態(tài)度的，占到91.3%。在事件爆發(fā)初期的6天內(nèi)，事件危機(jī)程度由當(dāng)?shù)厣虘簟傲T市”演變?yōu)槿珖秶鷥?nèi)的網(wǎng)民“聲討”，態(tài)勢迅速升級，這與政府面對危機(jī)時的“粗放型言論”息息相關(guān)。

“無證導(dǎo)游、拉客人員”組織、唆使罷市、“很多人不在乎門票多少”“女友不在免費范圍內(nèi)系正常，規(guī)矩定了就該嚴(yán)肅”等官方言論，無疑是讓這場危機(jī)迅速惡化的決定性因素。

態(tài)度強硬，將商戶歸結(jié)為“無證導(dǎo)游、拉客人員”，將古城原住民的利益置若罔聞?！昂芏嗳瞬辉诤蹰T票多少”也引來新華社刊文質(zhì)問：“統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，148元的門票接近湖南當(dāng)?shù)匾粋€農(nóng)民月純收入的1/4。你說這樣的門票價格，普通游客會不會在乎？”

“門票多收‘三五斗’，游客量少了五六成，看似算得很精，卻等于搬起石頭砸自己的腳。”有媒體這樣慨嘆。網(wǎng)民否定意見中，質(zhì)疑鳳凰縣官方?jīng)Q策不公開、不透明的聲音更大，占到32.8%。“收費令”是否經(jīng)過了聽證程序？

按照鳳凰縣副縣長蔡龍的說法：鳳凰古城門票由于是新定價格，而非漲價，故不需要聽證。此言一出，立即引來“拍磚”無數(shù)?！堵眯屑译s志》官方微博發(fā)問：“景點收費本也無可置疑，只是收多少是合適的？收取的費用怎樣合理分配？是還利于民，還是用于古城維護(hù)？這些都太模糊?！?/span>

網(wǎng)民“耗兒女兒”也稱：“我贊成適當(dāng)收費和限制人數(shù)，以保護(hù)古城風(fēng)貌。不能接受的，是模糊的收費流向，和政府傲慢的辯解態(tài)度?！?/span>

網(wǎng)民“桀驁之風(fēng)”則一聲嘆息：“對于收門票，若沒有任何監(jiān)督，到頭來還是肥了‘看不見的手’……”

15日，微博粉絲達(dá)65萬的全國律師協(xié)會行政法專業(yè)委員會副主任袁裕來，以一條“政府有權(quán)出售城市？”的質(zhì)疑微博，獲得了12小時內(nèi)轉(zhuǎn)發(fā)上萬次的相應(yīng)。

他質(zhì)疑，鳳凰縣政府被曝和當(dāng)?shù)芈糜喂竞瞎沙闪⒕皡^(qū)服務(wù)公司，政府持股49%，旅游公司持股51%?！傍P凰官方一意孤行強征‘進(jìn)城費’，是在為公司上市做準(zhǔn)備？”“政府不是鳳凰古城的‘業(yè)主’，有什么權(quán)將鳳凰私下交易支配和分割？”

令43.6%網(wǎng)民不滿的，正是躲這場“公私合營”背后的東西——鳳凰縣官方是不是在罔顧政府職能，執(zhí)意與民爭利？看似簡單的“圈地事件”，在這場官民互動中終于演變成對“利益分配”問題的討論以及對旅游資源開發(fā)過程中政府職能的拷問。

網(wǎng)民“雪潤無痕”說：“一個普通的景區(qū)收費事件能激起全國的民意反彈，根本上是因為“美侖美奐的湘西人文古城，淪為政府?dāng)D壓商戶和居民生存空間、攫取游客的利益場。以收費求涅磐的鳳凰，終將淪為被斬殺取卵的雞?！?/span>

在網(wǎng)民“江南fm”看來，鳳凰縣“出售”城市的法理前提只有一個：“須經(jīng)古城中全體居民和商戶的表決同意，既然將整座古城打包營銷，城內(nèi)所有居民和商戶都應(yīng)享有營銷收益的分配權(quán)?！?/span>

“政府應(yīng)是市場監(jiān)管者，不越位不缺位，才是現(xiàn)代政府應(yīng)有的作為。湘西如畫的邊城不該承受如此喧囂。政府職能的轉(zhuǎn)變，期待鳳凰涅槃?！薄度嗣袢請蟆返奈⒉┰u論如是說。     

之后，鳳凰縣政府就輿論關(guān)注的門票收取問題做了回應(yīng)，雖然鳳凰縣委常委、副縣長蔡龍開誠布公、低姿態(tài)地“真誠請求大家寬容理解”，承諾“一定努力改進(jìn)不足的地方”，并透露，雖然目前鳳凰不具備免費條件，不過今后會逐步考慮降價直至免費。

對短短一小時的微訪談，圍觀網(wǎng)友似乎并不買賬。許多網(wǎng)友認(rèn)為回答了無新意，套話官話太多，避重就輕。鳳凰古鎮(zhèn)的確有上市的打算，但收門票跟上市無關(guān)。16日下午，鳳凰古城官方在微博上回應(yīng)稱，鳳凰縣的絕大多數(shù)人是贊成和擁護(hù)收費的。

國家發(fā)改委社會發(fā)展司司長王威回應(yīng)鳳凰古城漲價時表示，自然文化、珍貴遺產(chǎn)，一個是大自然的杰作，一個是祖先的遺作，應(yīng)該是全體中國人民，甚至是全世界人民都應(yīng)該享受的。不應(yīng)該以有錢沒錢來劃線，希望大家都能領(lǐng)略、都能感受這種杰作，將來一定會逐步地降價或低票制。

王威強調(diào)，門票是不能夠成為小集團(tuán)或者個人謀取利益的工具，應(yīng)該讓大自然和我們祖先留下的美好資源能夠服務(wù)于廣大人民群眾。對于輿論的發(fā)展，當(dāng)?shù)卣捎趹B(tài)度的強硬和言論失當(dāng)，非但沒有有效的引導(dǎo)輿論，反而將這場危機(jī)越演越烈。

輿論關(guān)注點從門票升級為對利益分配、政府職能的拷問，范圍從部分網(wǎng)民升級為全體網(wǎng)民和當(dāng)?shù)厣虘?、期間更是有中央媒體的推波助瀾，整體輿論導(dǎo)向由于政府言論的缺失和不當(dāng)，導(dǎo)致輿論“一邊倒”，導(dǎo)致政府的道歉顯得無能為力。

不僅如此，官方公布的數(shù)據(jù)與現(xiàn)實商戶的經(jīng)營情況相差萬別：據(jù)鳳凰縣政府截至4月13日公布的數(shù)據(jù)，4天內(nèi)門票收入突破227萬元。相形之下，據(jù)媒體報道，街面上賣土特產(chǎn)的商販一天只賣了18塊錢的東西。

這無疑讓本已無奈的景區(qū)商戶雪上加霜。此時，早已公布的“煙雨鳳凰”項目由于商戶利益的問題浮出水面，這個被定位于分流鳳凰古城客流的旅游項目，被古城商戶認(rèn)為是“籠罩在頭上的烏云”。

15日，當(dāng)?shù)卣济馄闭撸壶P凰縣鄰近的湖南湘西土家族苗族自治州、湖南懷化市、貴州銅仁市三地區(qū)居民游鳳凰古城均可享受免費待遇;從4月20日起，全國學(xué)生到鳳凰古城旅游票價從80元降為20元。

當(dāng)天，在沱江大橋附近的農(nóng)家游船碼頭，上百條農(nóng)家游船依然停在岸邊，沒有一個客人。這與上游北門碼頭的熱鬧熙攘形成鮮明對比，在那里花了148元購買通票等待“沱江泛舟”的游客不時排起長隊。

據(jù)媒體報道，在此次門票收費中，商戶和船夫們利益受損嚴(yán)重。據(jù)悉，在鳳凰景區(qū)148元的全價票中，就包含了沱江泛舟一項，但是該項活動全權(quán)包給了鳳凰古城景區(qū)服務(wù)管理有限公司及其下屬的船隊，原先以此為生的船夫們均無事可干。

15日，鳳凰沱江下游的農(nóng)家船代表分別與鳳凰縣沱江鎮(zhèn)人民政府、鳳凰古城景區(qū)旅游管理服務(wù)有限公司簽訂《合作組建桃花島農(nóng)家船公司框架協(xié)議》與《合作運營框架協(xié)議》，一改過去上岸拉客的歷史，以船入股實行公司化運營。

據(jù)了解，按照協(xié)議新成立的桃花島農(nóng)家船公司實行股份制運營，由鳳凰縣古城景區(qū)旅游服務(wù)管理公司[4]統(tǒng)一經(jīng)營售票。日前，古城門口的售票處“形同虛設(shè)”。這場鬧劇，似乎在媒體喧嘩聲的逐漸平靜中結(jié)束。

三．官民互動：錯綜復(fù)雜的利益攸關(guān)者

從上述發(fā)展過程來看，此次鳳凰古城“圈地事件”的利益攸關(guān)者非常明顯，在事件中起到不同的作用，而政府與之的互動和回應(yīng)也在一定程度上反應(yīng)了當(dāng)?shù)卣谔幚砦C(jī)事件的能力。具體情況如下表： 

綜上所述，在整個危機(jī)事件中，網(wǎng)民、當(dāng)?shù)孛癖姟⒅髁髅襟w、微博大戶等意見領(lǐng)袖及景區(qū)商戶、投資者都在扮演著不同的角色：網(wǎng)民的輿論“一邊倒”與當(dāng)?shù)孛癖姡ㄉ虘簦┰诂F(xiàn)場發(fā)生的事件結(jié)合起來，使整個民情輿論導(dǎo)向呈明顯的一邊倒趨勢。

在這種態(tài)勢下，因當(dāng)?shù)卣⑽床扇∪魏蚊襟w公關(guān)策略，主流媒體本著公正的社會責(zé)任，站到了民眾一邊，以明確的口吻質(zhì)疑當(dāng)?shù)卣氖袌龌毮軉栴}，并站在人類發(fā)展的高度（發(fā)改委）對旅游資源“圈地”問題樹立標(biāo)準(zhǔn)，加之其他媒體的跟風(fēng)報道，對整個輿論導(dǎo)向起著關(guān)鍵性的把控作用。

景區(qū)商戶除了罷市關(guān)門抗議等線下行為外，其作用還通過媒體采訪體現(xiàn)出來，他們對自身利益“被剝奪”的擔(dān)憂、對另一個圈地項目“煙雨鳳凰”的擔(dān)憂等等，都在不同層面上引出背后更深層的原因。

媒體—當(dāng)?shù)孛癖姡ㄉ虘簦W(wǎng)民“三輪驅(qū)動”，將這次危機(jī)不斷升級，將看似簡單的“門票事件”演變成對政府職能和利益機(jī)制的拷問。

而在這其中，政府對利益攸關(guān)者的溝通卻顯得強硬而無力：在事件初期，對大部分言論不予回應(yīng)，直到景區(qū)商戶罷市事件才出面發(fā)表言論，然而，接連不斷的似乎置民眾利益于不顧的言論（雖然貌似有一定的正確性），將這場危機(jī)迅速升級。

在事件發(fā)展中期，面對輿論對利益分配、政府職能的拷問，政府再一次失語，與政府站在“統(tǒng)一戰(zhàn)線”的投資商也將“矛頭”指向政府，盡管已正式向民眾道歉，但由于此前的負(fù)面態(tài)度，此時的道歉顯得蒼白無力。

然而，從政府對景區(qū)商戶的溝通來看，不論民間資本壟斷的“煙雨鳳凰”項目是否會剝奪現(xiàn)有商戶的利益，不論政府的“統(tǒng)一管理規(guī)范經(jīng)營”的政策是否會傷及景區(qū)商戶的利益。

相對而言，溝通效果比與民眾的溝通效果稍好：在商戶罷市事件爆發(fā)后立刻召集商戶開會，安撫情緒，并及時處理船工的“閑置問題”，采取相對恰當(dāng)?shù)姆绞剑ü膭钊牍桑⑸虘艏{入統(tǒng)一經(jīng)營體系。 

四．小結(jié)

不僅僅是“公關(guān)”整個事件，與其說是一場官民互動的危機(jī)公關(guān)，不如說是政府、民眾、商戶及媒體之間的博弈。

在以中國政府為主體的旅游開發(fā)進(jìn)程中，本應(yīng)屬于民眾的旅游資源被利益團(tuán)體大搞“圈地運動”，景區(qū)開發(fā)運營都需要龐大成本，不獲利，開發(fā)資金從何而來？收不收門票，并不重要，關(guān)鍵看如何收，利益獲取無可厚非，關(guān)鍵是以怎樣的方式獲利，讓什么人、多少人獲利。

在旅游開發(fā)過程中，“官商勾結(jié)”已經(jīng)不是什么稀罕事，在游客心目中，收門票——已經(jīng)見怪不怪，本可以相對平和的接受，卻因為鳳凰縣政府的不當(dāng)言論和回應(yīng)方式將這項“規(guī)范化經(jīng)營”的政策演變成輿論危機(jī)，在社會化媒體大行其道的今天，信息的流通速度更是加快，鳳凰官方微博不僅對此事件未能及時回應(yīng)。

相反，其回應(yīng)的態(tài)度強硬，是告知而并非“溝通”，傳播諸如“鳳凰縣的絕大多數(shù)人是贊成和擁護(hù)收費的”主觀臆斷（至少在網(wǎng)民看來如此）的言論。

歸根到底，這是由于當(dāng)?shù)卣拿裆庾R問題，并未將民眾利益、商戶利益放在首位，而是一意孤行，始終以強硬的態(tài)度與民眾溝通，甚至挑戰(zhàn)民眾的意識極限。然而，最終政府提出免票政策。

然而，一個開放式古城的“圈地收費”是否真的能將本地人和外地人如此簡單的區(qū)分開來？現(xiàn)實的可操作性，又是這項免票政策的難題。目前景區(qū)售票處的“形同虛設(shè)”

再次證明，這次收門票政策的失敗和當(dāng)?shù)卣帕Φ南陆??！盁熡犋P凰”仍在繼續(xù)，鳳凰古城何去何從？在商業(yè)古城到文化古城的轉(zhuǎn)型道路上，鳳凰古城能走多遠(yuǎn)？當(dāng)?shù)卣?，任重而道遠(yuǎn)。