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一、管理現(xiàn)狀

1.多頭管理，體制不清

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的行政體制，各類風(fēng)景名勝資源和文物資源仍分別歸建設(shè)、林業(yè)、環(huán)保、文化、文物、宗教、海洋、地質(zhì)、旅游等部門行使管理權(quán)，并按其科學(xué)價(jià)值、歷史文化價(jià)值、美學(xué)價(jià)值和地域范圍等劃分為國(guó)家級(jí)、省級(jí)、縣級(jí)，分別由各級(jí)相關(guān)行政主管部門管理。

必要時(shí)成立相應(yīng)的行政管理機(jī)構(gòu)，如風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家森林公園、自然保護(hù)區(qū)管理委員會(huì)（或管理局）、文物管理委員會(huì)（或文管所）等。

當(dāng)前多數(shù)A級(jí)旅游景區(qū)屬事業(yè)單位編制，景區(qū)資金主要靠政府財(cái)政撥款，景區(qū)產(chǎn)品創(chuàng)新乏力，服務(wù)質(zhì)量低下。

我國(guó)部分景區(qū)旅游秩序混亂、服務(wù)功能不全，旅游者的權(quán)益得不到切實(shí)保證。究其原因主要有三個(gè)方面：

一是有的景區(qū)實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)甚至層層轉(zhuǎn)包，業(yè)主之間各行其是、缺乏統(tǒng)籌。

二是部分景區(qū)經(jīng)營(yíng)者急功近利，只注重新項(xiàng)目的開發(fā)而忽視內(nèi)部服務(wù)設(shè)施建設(shè)。

三是一些景區(qū)開發(fā)商為了開發(fā)地產(chǎn)項(xiàng)目而進(jìn)行景區(qū)開發(fā)，忽視了景區(qū)的后續(xù)建設(shè)和管理。

我國(guó)旅游景區(qū)資源與環(huán)境問(wèn)題主要表現(xiàn)在建設(shè)性破壞嚴(yán)重，生態(tài)資源退化，環(huán)境衛(wèi)生壓力過(guò)大等方面。究其原因，主要有：

一是部分景區(qū)管理者和投資企業(yè)素質(zhì)不高，導(dǎo)致景區(qū)建設(shè)品級(jí)較低，造成資源浪費(fèi)；

二是部分投資商過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)利益最大化，在景區(qū)內(nèi)大修搭建，導(dǎo)致景區(qū)資源的建設(shè)性破壞；

三是景區(qū)管理存在漏洞，客流量較大造成資源破壞；

四是景區(qū)多頭管理造成管理主體不明確，多個(gè)部門為了“圈地”而建設(shè)療養(yǎng)院、培訓(xùn)中心等機(jī)構(gòu)，造成景區(qū)景觀破壞；

五是景區(qū)垃圾管理和處理方式粗放，造成景區(qū)衛(wèi)生環(huán)境差。

在許多風(fēng)景名勝區(qū)及文物景區(qū)中，由于條塊分割和政企不分、政事不分，政府機(jī)關(guān)與舊國(guó)營(yíng)企業(yè)的各種弊端紛紛體現(xiàn)出來(lái)。在經(jīng)營(yíng)接待上，基本上是等客上門，很少主動(dòng)宣傳促。

在經(jīng)濟(jì)收支上，財(cái)政撥款加單位創(chuàng)收，有的稍有盈余，多數(shù)入不敷出；在勞動(dòng)人事制度上，機(jī)構(gòu)臃腫，冗員眾多；在分配制度上，死工資，“大鍋飯”，平均主義盛行，不能有效的激發(fā)員工的積極性和景區(qū)的發(fā)展。

當(dāng)?shù)鼐用窦仁锹糜文康牡氐闹魅?，也是一種特殊的旅游資源和旅游業(yè)中的主要人力資源。近年來(lái)，景區(qū)開發(fā)商與當(dāng)?shù)鼐用窭鏇_突現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，主要表現(xiàn)在當(dāng)?shù)鼐用竦恼螜?quán)利表達(dá)空間窄、經(jīng)濟(jì)利益分配不均衡、旅游外部不經(jīng)濟(jì)性凸顯。

相對(duì)于旅游景區(qū)而言，當(dāng)?shù)鼐用窬褪锹糜尉皡^(qū)所在區(qū)域（或周邊）居住、參與旅游開發(fā)、管理或服務(wù)等旅游經(jīng)濟(jì)活動(dòng)并與旅游景區(qū)有一定利益關(guān)系的人群。他們共同構(gòu)成了帶有一定人際交往模式或社團(tuán)意義的基層組織——社區(qū)，故當(dāng)?shù)鼐用裼址Q社區(qū)居民。

在這個(gè)區(qū)域內(nèi)，他們的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、生活方式和文化傳承乃至基本利益有近似或一致的特征。1997年6月，世界旅游組織、世界旅游理事會(huì)與地球理事會(huì)聯(lián)合頒布的《關(guān)于旅游業(yè)的21世紀(jì)議程——實(shí)現(xiàn)與環(huán)境相適應(yīng)的可持續(xù)發(fā)展》明確提出：可持續(xù)發(fā)展的旅游業(yè)必須保證社區(qū)成員，包括婦女和當(dāng)?shù)厝硕寄芟硎苈糜嗡鶐?lái)的益處。

表1 社區(qū)參與程度對(duì)景區(qū)管理的影響

由于帶薪休假制度不完善，公民旅游趨同性等原因，每逢小長(zhǎng)假我國(guó)景區(qū)的游客接待量呈現(xiàn)井噴狀態(tài)，熱點(diǎn)景區(qū)往往大大超過(guò)了景區(qū)的最大接待量，并由此造成景區(qū)資源受損、游客旅游體驗(yàn)差等一系列問(wèn)題。

2015年1月，國(guó)家旅游局下發(fā)《景區(qū)最大承載量核定導(dǎo)則》，要求各大景區(qū)核算出游客最大承載量，并制定相關(guān)游客流量控制預(yù)案。景區(qū)逐步推進(jìn)旅游者流量監(jiān)測(cè)常態(tài)化，技術(shù)手段主要包括門禁票務(wù)系統(tǒng)、景區(qū)一卡通聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)、景點(diǎn)實(shí)時(shí)監(jiān)控系統(tǒng)等，同時(shí)針對(duì)節(jié)假日及大型活動(dòng)制定相應(yīng)旅游者流量控制預(yù)案。

旅游容量相關(guān)概念包括旅游容量、旅游資源容量、旅游環(huán)境承載力、旅游生態(tài)容量、旅游感知容量、旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展容量、旅游社會(huì)地域容量等。除此之外，國(guó)外眾多旅游容量理論也將景區(qū)承載力、游客體驗(yàn)等內(nèi)容進(jìn)行定性和定量研究，從而制定管理策略。

圖1 旅游容量體系

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革和轉(zhuǎn)型的深入，我國(guó)旅游景區(qū)的產(chǎn)權(quán)改革迫在眉睫。目前出讓經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式有多種，包括租賃經(jīng)營(yíng)、委托經(jīng)營(yíng)以及買斷、拍賣等，但現(xiàn)在比較流行的做法是是所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離、景區(qū)托管。具體操作方式?jīng)]有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)或流程，易產(chǎn)生景區(qū)價(jià)值誤判、腐敗、不合理開發(fā)、圈地等多種問(wèn)題。

旅游景區(qū)的開發(fā)利用會(huì)對(duì)景區(qū)的自然生態(tài)系統(tǒng)和人文生態(tài)體系造成影響，不當(dāng)?shù)穆糜伍_發(fā)會(huì)對(duì)景區(qū)生態(tài)造成不可逆的破壞。景區(qū)的生態(tài)化建設(shè)是指景區(qū)在開發(fā)建設(shè)的過(guò)程中體現(xiàn)出生態(tài)性的特點(diǎn)，主要表現(xiàn)為生態(tài)規(guī)劃理念、綠色建材、生態(tài)旅游項(xiàng)目。

未來(lái)旅游景區(qū)的建設(shè)將向著精品化景區(qū)管理的方向演進(jìn)，近幾年，隨著旅游投資的熱門化，旅游景區(qū)成了資本競(jìng)相追逐的熱點(diǎn)，高投資額必然催生精品化景區(qū)。精品化景區(qū)從設(shè)計(jì)規(guī)劃到后期管理都要求走高品質(zhì)路線，因此對(duì)景區(qū)管理人員的素質(zhì)也將越來(lái)越高。

例如，《國(guó)家商務(wù)旅游示范區(qū)建設(shè)與管理規(guī)范》（LB/T038-2014）對(duì)國(guó)家商務(wù)旅游示范區(qū)提出了較高要求，包括設(shè)施齊全、環(huán)境優(yōu)美、服務(wù)上乘、管理先進(jìn)等，通過(guò)高品質(zhì)的建設(shè)和管理要求以達(dá)到全國(guó)范圍內(nèi)的示范效應(yīng)。

現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)將越來(lái)越多的應(yīng)用到景區(qū)的規(guī)劃、管理和運(yùn)營(yíng)中，高科技的發(fā)展如移動(dòng)設(shè)備和在線支付等技術(shù)的創(chuàng)新性應(yīng)用，將對(duì)景區(qū)的管理營(yíng)運(yùn)方式產(chǎn)生革命性變革，景區(qū)管理信息系統(tǒng)將進(jìn)一步優(yōu)化。

信息技術(shù)的發(fā)展深刻的影響著景區(qū)從規(guī)劃建設(shè)到管理運(yùn)營(yíng)的方方面面，地理信息系統(tǒng)有助于景區(qū)進(jìn)行精細(xì)的項(xiàng)目建設(shè)，虛擬技術(shù)的應(yīng)用則有助于景區(qū)進(jìn)行深度體驗(yàn)的情景設(shè)計(jì)和創(chuàng)意項(xiàng)目建設(shè)。

近幾年飛速發(fā)展的電子商務(wù)和線上支付則為景區(qū)的盈利模式提供了多種手段；隨著移動(dòng)通訊技術(shù)的發(fā)展，3G\4G的普及，以手機(jī)為代表的移動(dòng)終端正在改變著我們的生活方式。

2013年，湖南省鳳凰古城收費(fèi)的消息一經(jīng)發(fā)布便引起軒然大波，景區(qū)“門票經(jīng)濟(jì)”的合理性討論又一次成為熱點(diǎn)話題。

門票經(jīng)濟(jì)表面上顯示了景區(qū)管理的落后和產(chǎn)品的單一，但其背后，暗示著我國(guó)政府對(duì)旅游業(yè)的投資太少，旅游系統(tǒng)不夠完整，旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后，未能形成良好的產(chǎn)業(yè)鏈條。

產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)不僅僅指門票收入，更側(cè)重于景區(qū)的存在所帶動(dòng)的旅游業(yè)內(nèi)部其他部門經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，不僅能夠提高旅游業(yè)的整體收入水平，更能夠滿足多樣化的旅游需求，建設(shè)更加穩(wěn)定的旅游系統(tǒng)和旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，是景區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。