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在“海洋強國“21世紀(jì)海上絲綢之路”“海洋命運共同體”“海洋生態(tài)文明”等戰(zhàn)略藍圖疊加下，海洋已由戰(zhàn)略空間上升至新時期國民經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的主戰(zhàn)場，發(fā)展海洋旅游作為具有“柔中寓剛、以柔克剛”的重要海洋柔性戰(zhàn)略，被賦予新的時代意義、內(nèi)涵與使命。

近年來，我國海洋旅游相關(guān)政策陸續(xù)頒布和實施，充分釋放出國家高度重視和持續(xù)支持海洋旅游發(fā)展的政策信號，指引、推動和規(guī)范海洋旅游發(fā)展的階段目標(biāo)、主要任務(wù)與重點領(lǐng)域。系統(tǒng)梳理海洋旅游政策體系的演進歷程、內(nèi)在邏輯和經(jīng)驗優(yōu)勢，有助于為促進海洋旅游發(fā)展制度優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)化提供思路、方法和路徑，對加快構(gòu)建體現(xiàn)中國本土特色的更高水平海洋旅游政策體系具有重要現(xiàn)實意義。

旅游政策是政府為促進旅游業(yè)發(fā)展所制定和實施的一系列法律法規(guī)、規(guī)章制度、辦法措施以及旅游業(yè)管理的依據(jù)和準(zhǔn)則，其變遷與演化是資源配置的行政化轉(zhuǎn)向行政權(quán)力制約下的資源配置市場化過程。

已有文獻對旅游安全、鄉(xiāng)村旅游、紅色旅游等旅游政策的發(fā)展歷程與演進特征進行了深入探討。在海洋旅游政策領(lǐng)域，研究主要關(guān)注國際旅游島政策對經(jīng)濟增長、商品房均價、旅游業(yè)國際化水平等的影響，并探究了離島免稅政策對旅游需求與消費的積極效應(yīng)，但針對海洋旅游特定情境的政策研究仍較為薄弱。

海洋旅游是依托立體海洋空間開展旅游活動的總和，涉及濱海、海島、海上、海底和遠洋等空間范疇。這決定了海域與陸域旅游地在自然資源、生態(tài)環(huán)境、地域空間與社會經(jīng)濟等要素之間存在諸多差異，亟待構(gòu)建更具針對性和指導(dǎo)性的海洋旅游政策體系。此外，基于政策工具視域下的海洋旅游政策研究還較為鮮見，通過系統(tǒng)性梳理政策工具的使用狀況，能夠客觀識別政府政策措施和手段的使用偏好特征。

基于此，本文以 1995年以來中央層面海洋旅游政策文件研究樣本，探索構(gòu)建“政策演進歷程-政策外部結(jié)構(gòu)-政策工具選擇”三維一體的政策分析框架，運用政策文獻計量和內(nèi)容分析法，刻畫不同階段海洋旅游政策的時代重點與變遷邏輯，探尋政策發(fā)布數(shù)量、主體和形式的特征規(guī)律，識別政策工具分布及實施偏好，以系統(tǒng)揭示海洋旅游政策變遷的階段性特征和演化規(guī)律，新時期中國海洋旅游政策體系制定和完善提供決策參考。

一、研究設(shè)計

（一）海洋旅游政策三維分析框架

基于政策的基本結(jié)構(gòu)、內(nèi)容范疇及其多維性特征，文章綜合借鑒鄒永廣 、姚旻等、李明等的研究思路和方法，構(gòu)建三維一體的中國海洋旅游政策分析框架（見圖 1）。

圖1 中國海洋旅游政策分析框架 圖源：閩地海文公眾號

1、X維度：政策演進歷程

海洋旅游發(fā)展是一項長期性、復(fù)雜性和動態(tài)性工程，其政策目標(biāo)、內(nèi)容體系和實施重點圍繞不同發(fā)展階段需求發(fā)生變遷。文章結(jié)合中國海洋旅游發(fā)展實際，參考國家重要戰(zhàn)略、政策大事件等標(biāo)志性事件，以2007、2012 和2017年為時間節(jié)點作為階段劃分依據(jù)，將演進歷程劃分為四個階段，并運用內(nèi)容分析法識別政策變遷的時代重點、目標(biāo)定位等階段特征。

2.Y 維度：政策外部結(jié)構(gòu)

從政策發(fā)布數(shù)量、主體、形式多元統(tǒng)計視角整體上揭示海洋旅游政策的外部結(jié)構(gòu)特點及其全貌。其中，政策發(fā)布數(shù)量能夠反映政府關(guān)注和重視程度；發(fā)布主體是指政策文件制定與頒布的有權(quán)國家機構(gòu)及其相關(guān)職能部門，反映政策制定或執(zhí)行中的關(guān)注傾向、機構(gòu)間合作程度及其運行特征；發(fā)布形式反映政策文件的權(quán)威性和執(zhí)行力度等特征，是評判政策法律效力高低的有效渠道。為從時間維度上識別政策部門協(xié)同聯(lián)動和政策力度的演進趨勢，文章分別依據(jù)執(zhí)行主體涉及中央部委數(shù)量和文件形式及行政權(quán)力高度的賦值評分標(biāo)準(zhǔn)將政策聯(lián)合度和政策力度賦值1-5分。

3.Z維度：政策工具選擇

政策工具是指政府實現(xiàn)既定政策目標(biāo)所運用的用于推動政策內(nèi)容實施與提高政策有效性的方法、手段和實現(xiàn)機制的集合，在推動政策客體發(fā)展時發(fā)揮戰(zhàn)略性導(dǎo)向作用。

根據(jù)政策調(diào)整對象的不同，政策工具分為供給型、需求型和環(huán)境型三種類型，該政策工具理論提倡轉(zhuǎn)變政府職能、重視市場作用、突出供需平衡的調(diào)試，因其科學(xué)性、解釋力和可操作指南性在政策研究中應(yīng)用廣泛。海洋旅游政策內(nèi)容具有宏觀性和社會性，政府的強制性作用有所弱化，這與該政策工具分類理念相似。

基于此，海洋旅游政策工具可劃分為三大類型。其中，供給型政策工具是指政府以調(diào)整海洋旅游供給為主要對象，從人力、科技、物力、財力等生產(chǎn)要素投入給予直接支持，保證產(chǎn)業(yè)要素充分供給以推動海洋旅游發(fā)展；需求型政策工具是指政府以調(diào)整海洋旅游需求為主要對象，減少發(fā)展中存在的不確定性和產(chǎn)品進入市場的阻力，培育和激發(fā)消費市場活力以拉動海洋旅游發(fā)展；環(huán)境型政策工具是指政府為保障海洋旅游有序發(fā)展而營造良好政策環(huán)境，主要通過規(guī)劃、稅收、金融、法規(guī)等宏觀調(diào)控影響海洋旅游發(fā)展，具體類型及內(nèi)涵如表1所示。

表1 中國海洋旅游政策工具內(nèi)涵 圖源：閩地海文公眾號

（二）海洋旅游政策樣本選擇及編碼

1.政策樣本選擇

北大法寶法律數(shù)據(jù)庫具備政策內(nèi)容的全面性和權(quán)威性，分類的科學(xué)性和實用性，檢索技術(shù)的先進性和高效性。文章根據(jù)“海洋旅游”“濱海旅游”“海島旅游““游艇旅游““郵輪旅游”“海上旅游”“旅游島”等關(guān)鍵詞于該數(shù)據(jù)庫中對標(biāo)題和全文進行檢索，并以《海洋旅游政策大事記》列出的有關(guān)政策文件作補充來提高樣本查全率，由此得到時間跨度從平臺收錄至今（1995-2022年）的初始政策樣本。

鑒于海洋旅游政策文件的可得性、代表性和可比性，同時確保政策內(nèi)容契合主題，文章僅選擇中央層面頒布實施的政策，并剔除回函、批復(fù)等沒有實質(zhì)性政策內(nèi)容的非正式?jīng)Q策類政策文件和籠統(tǒng)提及“海洋旅游”的文本和特定的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)類政策。最終梳理出有效政策樣本178份，構(gòu)建主要數(shù)據(jù)字段涵蓋政策名稱、文件類型、發(fā)布部門、發(fā)文時間、政策全文在內(nèi)的海洋旅游政策文獻庫，并將標(biāo)題中含“海洋旅游”“旅游““海洋”等關(guān)鍵詞的政策文件分別劃分為專門政策、行業(yè)發(fā)展政策、海洋專項政策，其余劃分為其它相關(guān)政策。

2.政策文本編碼

根據(jù)政策工具理論，文章運用扎根理論從文本信息中歸納提取的思想對海洋旅游政策樣本進行編碼、歸類與頻數(shù)統(tǒng)計，將文本內(nèi)容分析基本單元界定為每份政策樣本中具體的政策條文，并按照“政策編號-條款號-政策工具”格式進行單元編碼歸類，由此從 178 份文件中共獲取 732 條政策條文編碼。

二、研究結(jié)果與分析

（一）海洋旅游政策演進歷程維度分析

海洋旅游政策呈現(xiàn)明顯的階段性特征，表現(xiàn)為從欠缺到逐漸完善、類型單一到多樣化發(fā)展、宏觀指導(dǎo)到專門化提升、主題要素不均衡到趨于均衡的轉(zhuǎn)變過程。

1.起步發(fā)展與政策孕育期（1995-2006年）

自20世紀(jì)90年代起，沿海地區(qū)積極開發(fā)海洋旅游資源，先后將海洋旅游業(yè)作為海洋產(chǎn)業(yè)的重要構(gòu)成予以先行發(fā)展，濱海休閑觀光旅游逐漸興起。在此期間，海洋旅游開始得到相關(guān)部門關(guān)注，但政策形式以結(jié)構(gòu)簡單的宏觀戰(zhàn)略指導(dǎo)政策為主，政策內(nèi)容較為籠統(tǒng)，且尚未形成面向海洋旅游發(fā)展的專門政策。

1996年，《中國海洋21 世紀(jì)議程》明確提出“要重點發(fā)展海洋旅游產(chǎn)業(yè)”，標(biāo)志著我國海洋旅游政策的正式實施。此后，《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法（1999年修訂）》等海洋環(huán)境相關(guān)政策文件的頒布實施，為海洋特別保護區(qū)、海濱風(fēng)景區(qū)的旅游發(fā)展提供生態(tài)環(huán)境保障。

2001年《中華人民共和國海域使用管理法》出臺后，海洋功能區(qū)劃制度開始正式實施，次年《全國海洋功能區(qū)劃》將旅游區(qū)劃定中國管轄海域十種主要海洋功能區(qū)之一，并提出“加強自然景觀、濱海城市景觀和旅游景點的保護”等系列舉措，孕育了保障海洋旅游用地、用海的政策基礎(chǔ)，對于“實現(xiàn)海洋資源、環(huán)境的可持續(xù)利用和海洋事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展”意義重大。2003年《全國海洋經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃綱要》將濱海旅游列為予以重點發(fā)展的支柱性海洋產(chǎn)業(yè)，該時期“海洋旅游資源開發(fā)與保護”是海洋旅游政策體系的關(guān)注重點。

2.探索引導(dǎo)與政策蓄勢期（2007-2011年）

2007-2011年，中國海洋旅游實現(xiàn)了海岸、海上、海底和海島等多層次、多方位的資源開發(fā)和利用，系列富有特色、娛樂性強、參與性強的海洋旅游產(chǎn)品體系初步形成。

在此期間，海洋旅游政策基礎(chǔ)面向不斷變化的生產(chǎn)實踐需求不斷增強，在旅游行業(yè)和海洋專項政策的關(guān)注下，政策多樣化提升、覆蓋范圍持續(xù)擴大，新興海洋旅游業(yè)態(tài)成為主要政策關(guān)注。2007年《關(guān)于進一步促進旅游業(yè)發(fā)展的意見》“將郵輪游艇、海洋旅游、遠洋旅游作為重要新興業(yè)態(tài)予以重點關(guān)注”，2009年《關(guān)于推進海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見》和《關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》為促進我國海島海洋旅游、郵輪游艇等業(yè)態(tài)發(fā)展提供方向指引。2010年，“陸海統(tǒng)籌”被首次寫入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，標(biāo)志著中國向海拓展的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變，且“濱海旅游”也被首次提及，要求“積極發(fā)展濱海旅游產(chǎn)業(yè)”。同年離境退稅、離島免稅政策先后開始試點實施，有效帶動海南國際旅游島免稅業(yè)的快速發(fā)展和國際影響力的提升。2011年，國務(wù)院先后批復(fù)山東半島、浙江、廣東、福建海峽藍色經(jīng)濟試驗區(qū)發(fā)展規(guī)劃，正式確立海洋旅游的海洋經(jīng)濟先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)地位。該時期“積極發(fā)展濱海旅游產(chǎn)業(yè)”是海洋旅游政策體系的關(guān)注重點。

首艘中國籍豪華郵輪"招商伊敦號"浙江首航儀式在舟山群島國際郵輪港舉行

3.全面推進與政策紅利期（2012-2016年）

2012-2016年，中國海洋旅游形成了集科普教育、海上運動、休閑娛樂、觀光游覽等功能于一體的現(xiàn)代旅游產(chǎn)業(yè)體系，以及渤海灣、長江三角洲、珠江三角洲、海峽西岸旅游帶和海南旅游區(qū)的“四帶一區(qū)”發(fā)展格局。

在此期間，中國海洋旅游政策密集出臺，政策性質(zhì)、定位和專門化程度顯著提升，推進海洋旅游特色發(fā)展、市場開拓、精品打造和國際化發(fā)展。2012年，《全國海洋經(jīng)濟發(fā)展“十二五”規(guī)劃》提出打造“各具特點的濱海黃金旅游帶”，黨的十八大提出實施“海洋強國”戰(zhàn)略，明確了海洋旅游的柔性強國戰(zhàn)略定位；

2013年，原國家海洋局和原國家旅游局簽署《關(guān)于推進海洋旅游發(fā)展的合作框架協(xié)議》，把發(fā)展海洋旅游作為建設(shè)海洋生態(tài)文明、實現(xiàn)興海富民以及推動海洋經(jīng)濟持續(xù)、健康發(fā)展的增長點，并強調(diào)合作辦好“中國海洋旅游年”。

2016年，中國旅游業(yè)首項國家重點專項規(guī)劃《“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》明確“大力發(fā)展海洋及濱水旅游”并出臺系列具體指導(dǎo)意見，對海洋旅游全面發(fā)展具有重要里程碑意義。

同時，《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》《平潭國際旅游島建設(shè)方案》等政策出臺也旨在提升我國海洋旅游目的地國際影響力。該時期“建設(shè)具有國際競爭力的濱海旅游目的地”是海洋旅游政策體系的關(guān)注重點。

平潭國際旅游島  圖源：平潭融媒體

4.提質(zhì)升級與政策深化期（2017-2022年）

2017-2022年，中國海島大花園、美麗海灣、世界級海洋旅游目的地建設(shè)全面展開，發(fā)展方向日趨品質(zhì)化、內(nèi)涵化和國際化，各地積極響應(yīng)“以文塑旅，以旅彰文”號召，深度融合海絲文化、海防文化、民俗文化等，開發(fā)富有海洋文化底蘊的特色旅游產(chǎn)品體系。海洋旅游政策圍繞提質(zhì)升級與產(chǎn)業(yè)集群打造，呈現(xiàn)內(nèi)容深化、層次完整、功能全面、領(lǐng)域融合的政策格局。

2017年，黨的十九大提出“中國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段”，此后深化海洋旅游供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、挖掘旅游消費潛力、促進旅游品質(zhì)提升成為政策關(guān)注點。同年，原國家旅游局印發(fā)《濱海旅游度假區(qū)海洋環(huán)境預(yù)報技術(shù)導(dǎo)則》等3項技術(shù)文件，濱海旅游度假區(qū)、海水浴場海洋預(yù)報服務(wù)品質(zhì)和旅游體驗質(zhì)量提升提供指南。2020年，《橫琴國際休閑旅游島建設(shè)方案》《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》等國家戰(zhàn)略部署接連出臺，全方位保障海洋旅游消費提質(zhì)升級與具有國際競爭力的海洋旅游服務(wù)體系構(gòu)建，推動了航運產(chǎn)業(yè)集群和旅游產(chǎn)業(yè)集群的交融。該時期“打造世界頂級的海洋旅游產(chǎn)業(yè)集群”是海洋旅游政策體系的關(guān)注重點。

圖2 1995年以來中國海洋旅游政策演進歷程 圖源：閩地海文公眾號

（二）海洋旅游政策外部結(jié)構(gòu)維度分析

1.政策發(fā)布數(shù)量特征與演變

圖3 中國海洋旅游政策發(fā)布數(shù)量分布與政策聯(lián)合度、政策力度得分

如圖3所示，政策發(fā)布數(shù)量與海洋強國戰(zhàn)略實施及“五年規(guī)劃”政策出臺保持同步增長態(tài)勢但專門文件占比低（僅2.81%），涉及的相關(guān)法律條文多分布于旅游行業(yè)文件、海洋專項文件及其他相關(guān)文件的法規(guī)中，且政策內(nèi)容多以宏觀政策指導(dǎo)為主，海洋旅游政策體系建設(shè)的系統(tǒng)性、銜接性和操作性有待提升。

2.政策發(fā)布主體特征與演變

海洋旅游政策發(fā)布主體由單部門介入到多部門協(xié)同的趨勢不斷加強（見圖3），共涉及38個部門和單位（變更的部門和機構(gòu)合并處理）（見圖4），整體呈現(xiàn)隨聯(lián)合發(fā)文比例提高而逐漸增多的多元化特征，但多部門聯(lián)合發(fā)布的政策文件數(shù)量僅占 21.5%，表明政策聯(lián)合決策的程度不高。其中，國務(wù)院（辦公廳）、自然資源部（含原國家海洋局）、國家發(fā)展和改革委員會和文化和旅游部（含原國家旅游局）制定的政策文件數(shù)量最多（占比 48.3%），由全國人大、中共中央（辦公廳）和國務(wù)院（辦公廳）等行政級別較高的主體參與發(fā)布的政策文件數(shù)占總政策數(shù)量中等（占比 30.9%）。

圖4 中國海洋旅游政策發(fā)布主體狀況 圖源：閩地海文公眾號

3.政策發(fā)布形式特征與演變

海洋旅游政策力度與政策發(fā)布數(shù)量呈現(xiàn)同步增長態(tài)勢（見圖3），涵蓋多樣化類型（見表2），但多為意見、通知、公告等低級別支持性政策（占比達 82.58%），而法律、條例等強有力的監(jiān)管政策略顯不足（權(quán)威級別法律僅有3件，且尚未頒布任何相關(guān)條例），反映了政策整體權(quán)威性、規(guī)范性和強制性仍然相對偏弱。因為低級別政策主要以宏觀層面引導(dǎo)和統(tǒng)籌為主，往往缺乏對相關(guān)部門工作任務(wù)、職責(zé)與邊界的有效監(jiān)督與反饋，較為“溫和”，如意見形式的政策內(nèi)容較為抽象、模糊且多具備靈活性，通知、公告作為一種告知性文件內(nèi)容較為具體但效力較低，使得政策實行效果和政策實際力度差強人意。

中國海洋旅游政策發(fā)布形式特征 圖源：閩地海文公眾號

（三）海洋旅游政策工具選擇維度分析

文章對政策工具選擇維度和政策演進歷程維度進行交叉分析，形成二維分布矩陣。如表3所示，在政策總體樣本中，環(huán)境型、需求型、供給型政策工具占比分別為 52.5%、31%、16.5%，存在“環(huán)重、需中、供弱”的失衡特征。在不同階段，環(huán)境型政策工具的使用均處于絕對領(lǐng)先地位。具體而言：

表3 政策條文在政策工具類型上的分布 圖源：閩地海文公眾號

續(xù)表3 政策條文在政策工具類型上的分布 圖源：閩地海文公眾號

1.環(huán)境型政策工具

從工具構(gòu)成角度看，目標(biāo)規(guī)劃的使用比例最大，表明政府傾向于通過政策指引海洋旅游發(fā)展的方向和重點，但多數(shù)目標(biāo)規(guī)劃仍然不夠具體、缺乏針對性發(fā)展規(guī)劃及專門性政策內(nèi)容。其次是法規(guī)管制，為海洋旅游健康、有序發(fā)展提供重要法律依據(jù)。再次，策略性措施，休假制度、落地免簽制度、宣傳推廣等策略性措施成為政府推動海洋旅游發(fā)展進程的主要舉措。

相對而言，環(huán)境型政策工具使用率較低。環(huán)境保護和安全保障政策工具的重視與海洋旅游地的生態(tài)環(huán)境脆弱性、氣候條件和自然災(zāi)害不確定屬性相關(guān)，規(guī)定旅游區(qū)海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)及系列環(huán)境監(jiān)督檢測要求，并設(shè)立應(yīng)急預(yù)案、海洋氣象和海洋災(zāi)害監(jiān)測與預(yù)警等，是政府保障海洋生態(tài)環(huán)境和旅游安全的重要手段；用地用海是海洋旅游項目建設(shè)的重要保障，提供海域海島、海洋國土、低空空域的優(yōu)先使用權(quán)是海洋旅游發(fā)展的先決條件；政府在金融支持和稅收優(yōu)惠方面的重視程度不足，金融產(chǎn)品的專門性和多樣性薄弱難以支撐海洋旅游發(fā)展前期的資金需求，且現(xiàn)有稅收優(yōu)惠措施多為游客離島免稅優(yōu)惠，而對于企業(yè)稅收優(yōu)惠則較少提及。

2.需求型政策工具

 從工具構(gòu)成角度看，使用最多的是消費市場，政府通過完善產(chǎn)品供給、豐富郵輪航線、提升服務(wù)質(zhì)量、打造旅游品牌，結(jié)合海洋文化特色打造國際精品旅游線路、產(chǎn)品和新業(yè)態(tài)，成為積極培育和開拓國內(nèi)外消費市場等主要途徑。

其次是海外交流，多集中于國外先進經(jīng)驗借鑒、粵港澳合作和國際交流等方式，為世界級海洋旅游目的地建設(shè)和國際競爭力提升謀發(fā)展。建立海外合作、加強國際交流，仍是今后需要考慮的政策重點。

再次是試點示范，截至 2022年，中國形成了集郵輪游艇旅游、海島旅游、文物保護、研學(xué)旅行、全域旅游、醫(yī)療旅游、休閑漁業(yè)等先行區(qū)和示范區(qū)于一體的多類型、全方位的試點示范體系，旨在打造系列符合國民海洋旅游需求的優(yōu)質(zhì)示范基地。但是，政府采購、服務(wù)外包、貿(mào)易管制的使用很少，未來需要通過加強政府采購、放寬貿(mào)易管制、凝聚社會力量等途徑為海洋旅游發(fā)展?fàn)I造積極的市場環(huán)境。

圖片

舟山郵輪港效果圖 圖源：舟山群島旅游公眾號

3.供給型政策工具

從工具構(gòu)成角度看，使用最多的是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府重點關(guān)注構(gòu)建完善的水陸空立體交通網(wǎng)絡(luò)體系、智慧旅游服務(wù)體系，景觀保護與修復(fù)體系和綜合旅游配套體系夯實基礎(chǔ)，郵輪游艇碼頭泊位的建設(shè)和支持也為發(fā)展郵輪旅游和游艇旅游提供了強可進入性條件。其次是公共服務(wù)，公共交通、文化服務(wù)、醫(yī)療救助等公共服務(wù)覆蓋范圍的擴大及支持以構(gòu)建更加完備的社會保障體系等政策，為推動海洋旅游發(fā)展提供保障。但是，技術(shù)支持、人才培養(yǎng)、資金投入等的政策工具支持不足，在一定程度上約束了海洋旅游的發(fā)展空間。

三、研究結(jié)論與政策建議

（一）研究結(jié)論

文章構(gòu)建了“政策演進歷程-政策外部結(jié)構(gòu)-政策工具選擇”三維一體的政策分析框架，運用政策文獻計量和內(nèi)容分析法剖析了 1995-2022年中國海洋旅游政策體系變遷的階段特征、內(nèi)在邏輯與發(fā)展規(guī)律。

（1）從政策演進歷程來看，中國海洋旅游政策體系圍繞海洋旅游發(fā)展實踐需求不斷發(fā)展和變遷，并表現(xiàn)為從欠缺到逐漸完善、從類型單一到多樣化發(fā)展、從宏觀指導(dǎo)到專門化提升、從主題要素不均衡到趨于均衡的變遷過程。整體上經(jīng)歷了起步發(fā)展與政策孕育期、探索引導(dǎo)與政策蓄勢期、全面推進與政策紅利期、提質(zhì)升級與政策深化期四個演進階段，不同階段的政策重點由“海洋旅游資源開發(fā)與保護”向“積極發(fā)展濱海旅游產(chǎn)業(yè)”“建設(shè)具有國際競爭力的濱海旅游目的地”“打造世界頂級的海洋旅游產(chǎn)業(yè)集群”轉(zhuǎn)變，政策目標(biāo)與方向愈加清晰和具體。

（2）從政策外部結(jié)構(gòu)來看，中國海洋旅游政策文件數(shù)量逐年波動增加，政策類型更加多樣化，產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策環(huán)境逐漸向好，但政策體系建設(shè)仍然不健全。政策參與制定和發(fā)布主體的行政級別較高，呈現(xiàn)出由國務(wù)院、國家發(fā)展和改革委員會、文化和旅游部（原國家旅游局）和自然資源部（原國家海洋局）為主導(dǎo)部門發(fā)布，多部門、金融機構(gòu)等組織機構(gòu)介入的多元化特征，但政策聯(lián)合決策程度和政策效力仍有待進一步提升，且政策級別較低與監(jiān)督反饋機制不完善使得政策實行效果、約束力和強制性偏弱。

（3）從政策工具選擇來看，中國海洋旅游三大政策工具間存在“環(huán)重、需中、供弱”的結(jié)構(gòu)性失衡特征，即環(huán)境型政策工具為實施重點并運用廣泛，而需求型和供給型政策工具運用存在相對不足。政策工具體系呈現(xiàn)以目標(biāo)規(guī)劃、法規(guī)管制、策略性措施等環(huán)境型政策工具為主，輔以消費市場、海外交流、試點示范等需求型政策工具和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)等供給型政策工具的分布特征，雖對海洋旅游發(fā)展起到有力促進作用，但政策工具間協(xié)同配合度不佳及內(nèi)部結(jié)構(gòu)分布失衡問題在一定程度上制約著海洋旅游的長足發(fā)展。

舟山市重視游艇旅游發(fā)展，積極進行布局規(guī)劃 圖源：舟山群島旅游公眾號

（二）政策建議

第一，合理規(guī)劃政策目標(biāo)，配套完善海洋旅游政策體系

首先，貫徹海洋旅游高質(zhì)量發(fā)展主線。以五大新發(fā)展理念為指導(dǎo)，制定和出臺更具針對性和可操作性的配套政策，全面提升海洋旅游產(chǎn)品、服務(wù)和環(huán)境質(zhì)量，從供需兩端發(fā)力共同推動中國海洋旅游發(fā)展由要素驅(qū)動型向創(chuàng)新驅(qū)動型轉(zhuǎn)變，推動發(fā)展質(zhì)量、動力、效率變革。

其次，全面銜接國家戰(zhàn)略發(fā)展需要。將海洋旅游政策目標(biāo)從單一產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)向與國家戰(zhàn)略全面銜接，發(fā)揮海洋旅游在建設(shè)海洋強國、重現(xiàn)海上絲綢之路繁榮、構(gòu)建海洋命運共同體、建設(shè)海洋生態(tài)文明中的獨特作用。

最后，加快海洋旅游政策創(chuàng)新。重點圍繞國際休閑旅游島、世界級海洋旅游目的地和海洋旅游產(chǎn)業(yè)集群打造等方面，加強賦能現(xiàn)代化海洋旅游產(chǎn)業(yè)體系壯大的政策內(nèi)容創(chuàng)新和體制機制創(chuàng)新，構(gòu)建“全方位、全周期、全產(chǎn)業(yè)鏈條”的政策體系。

第二，加強政策頂層設(shè)計，推進海洋旅游發(fā)展體制改革

首先，從頂層設(shè)計出發(fā)出臺一系列統(tǒng)籌性、長期性、均衡性的海洋旅游專門政策。通過制定產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、建設(shè)實施方案等系列專門文件明確目標(biāo)方向、凝聚地方經(jīng)驗、提出指導(dǎo)意見、加大扶持力度，形成打造世界級海洋旅游產(chǎn)業(yè)集群的強大合力。

其次，健全部門協(xié)同聯(lián)動工作機制，構(gòu)建跨部門的海洋旅游政策網(wǎng)絡(luò)體系。要充分發(fā)揮國家發(fā)展和改革委員會、文化和旅游部和自然資源部的牽頭作用，成立牽頭部門與交通運輸部、工業(yè)和信息化部、海關(guān)總署、市場監(jiān)管總局等相關(guān)部門聯(lián)席制度，發(fā)揮不同部門的資源優(yōu)勢，提升“一站式”服務(wù)水平，實現(xiàn)跨部門在政策目標(biāo)一致和政策措施上協(xié)同配合的“整體性效應(yīng)”。

最后，促進政策制定主體協(xié)同合作，指導(dǎo)海洋旅游與其他產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。破除不同職能部門的行政壁壘與體制機制障礙，推動海洋旅游與農(nóng)業(yè)漁業(yè)、體育運動、醫(yī)療康養(yǎng)等融合發(fā)展形成新業(yè)態(tài)，拓展發(fā)展空間。

第三，優(yōu)化政策工具組合，提升工具間協(xié)同性與適配性

首先，構(gòu)建更加有效的環(huán)境型政策工具治理框架，重視運用金融支持、稅收優(yōu)惠等政策激勵海洋旅游產(chǎn)品創(chuàng)新與業(yè)態(tài)開發(fā)。

舟山長喬海洋公園 圖源：舟山群島旅游公眾號

其次，加強供給型和需求型政策工具的運用。尤其是，支持開發(fā)海洋旅游產(chǎn)學(xué)研合作平臺，培養(yǎng)應(yīng)用創(chuàng)新人才；推進建立國家現(xiàn)代海洋旅游科技創(chuàng)新聯(lián)盟，支持技術(shù)研究和開發(fā)的應(yīng)用；加強通過設(shè)立特別基金為海洋旅游發(fā)展提供財政支持，并制定有針對性的資本投資政策。

此外，提高政府對海洋旅游市場資源的綜合配置能力，重視發(fā)揮政府購買、貿(mào)易管制、服務(wù)外包等需求型政策工具的有效性。

最后，將政策評估納入海洋旅游政策供給體系。深化大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等信息與通信技術(shù)的運用，建設(shè)中央到地方的海洋旅游互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)平臺和體系，有效推進海洋旅游政策在實踐中的實施、監(jiān)督和反饋。