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上海從一個小漁村發(fā)展到千萬級別人口的大城市經(jīng)歷了上千年，1959年上海人口首次達到1028萬人，而在過去短短二十年中，上?？?cè)丝谠黾恿?000萬人，目前上海常住人口總量已經(jīng)超過2400萬。人口過快增長導(dǎo)致的交通擁堵、住房緊張、教育和衛(wèi)生資源緊缺等“大城市病”將日益嚴重?！段覈鴩窠?jīng)濟和社會發(fā)展十二五規(guī)劃綱要》和國務(wù)院辦公廳《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》中都提出“特大城市要合理控制人口規(guī)?！保@為上?？刂迫丝谠鲩L提供了依據(jù)。如何有效控制上海人口規(guī)模的過快增長，實現(xiàn)人口、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，是擺在上海面前的重大現(xiàn)實問題。

學(xué)界對于大城市人口規(guī)模要不要進行嚴格的調(diào)控存在一定的爭議。王桂新從城市可持續(xù)發(fā)展的角度[1]、左學(xué)金等從城市實現(xiàn)創(chuàng)新和保持優(yōu)勢等角度[2]，認為目前大城市的人口規(guī)模有必要進一步增加。丁金宏、黃榮清則認為緩解大城市病必須調(diào)控大城市人口的規(guī)模，特別是流動人口規(guī)模[3]。

而在已有的大城市人口規(guī)模調(diào)控方面，學(xué)者普遍認為效果不佳。段成榮在總結(jié)了北京人口調(diào)控“步步為營、節(jié)節(jié)敗退”的歷史后認為，在流動人口總量進一步增加而且主要流向大城市的背景下，北京市控制人口規(guī)模難度很大，不如不作為[4]。當(dāng)前我國大城市采取行政、產(chǎn)業(yè)置換和空間疏導(dǎo)等主要手段進行的人口調(diào)控都未能取得預(yù)期效果[5]。我國大城市人口調(diào)控存在調(diào)控理念滯后、空間調(diào)控不力、市場手段缺乏等問題[6]?？傮w來說，學(xué)者們對大城市調(diào)控效果不佳的原因缺乏深入的研究。

上海與全國一樣，存在著人口調(diào)控效果不佳的問題，從“五普”到“六普”，上海的常住人口平均每年增長69萬人，呈現(xiàn)長時間持續(xù)高速增長的勢頭，如果不采取有效有力的人口規(guī)模增長的控制辦法，未來一段時期，上海常住人口還將以較快速度增長。因此，有效控制人口規(guī)模的過快增長已經(jīng)成為當(dāng)前非常迫切，需要采取有力措施解決的重大問題。本文擬于分析上海人口規(guī)模增長態(tài)勢和控制上海人口規(guī)模增長的瓶頸的基礎(chǔ)上，探討控制上海人口規(guī)模過快增長的對策。

1.上海外來人口規(guī)模增長勢頭

從1993年到2012年，上海常住人口從1381萬增加到2380萬，19年間增加了1000萬，平均每年增加52.6萬，年均增長2.9%。其中外來常住人口由1993年的123萬增加到2012年的960萬，平均每年增加44萬，年均增長11.4%；外來常住人口增加量占到全市常住人口增加量的83.8%，占全市常住人口的比重也由8.9%上升到40.3%。

從未來中長期態(tài)勢看，如果沒有有力、有效的積極調(diào)控措施，上海的外來常住人口還將呈現(xiàn)一個繼續(xù)增長的趨勢。根據(jù)我們的預(yù)測，如果不采取有效調(diào)控措施，2020年上海常住人口將超過《上海市主體功能區(qū)規(guī)劃》中全市常住人口總量2650萬的人口規(guī)劃目標，2030年將達到3000萬人左右(見圖2)。

資料來源：王振、周海旺《上海社會經(jīng)濟發(fā)展趨勢及對交通的影響》(上海交通白皮書課題報告，2012年)。

從市統(tǒng)計局提供的本市常住人口數(shù)據(jù)來看，上海2011年常住人口增長45萬人，2012年增長35萬人，人口增長速度有所放緩，明顯低于2000-2010年間平均每年69萬人的增長速度。但是，僅從這個數(shù)據(jù)并不能說明上海的外來人口流入將進入遞減的拐點階段。因為這個數(shù)據(jù)只是抽樣調(diào)查的估計數(shù)字，其抽樣的對象主要集中在一些管理成熟的區(qū)域。我們認為，對于外來人口未來的增長趨勢，寧可作悲觀預(yù)計。如果不出臺一些特殊措施，這些悲觀預(yù)計很可能就變成現(xiàn)實。因為從國際經(jīng)驗看，像上海這種等級的大城市，在一個國家的工業(yè)化、城市化進程中，必然成為外地人口尤其是農(nóng)村人口的向往之地，這是規(guī)律。我國人口眾多，而且大量優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源又集中在幾個特大城市，在國家越來越要求為外來人口提供公平民生待遇的大環(huán)境下，未來很長一段時期這些特大城市都將面臨很大的外來人口流入壓力。上海更不可能例外。

2.外來人口快速增長給上海帶來了嚴峻挑戰(zhàn)

上海建設(shè)空間面積非常有限，而上海的公共資源更加有限?？焖僭鲩L的人口規(guī)模給上海的經(jīng)濟社會發(fā)展和城市管理帶來了越來越嚴峻的挑戰(zhàn)。

(1)公共服務(wù)供需缺口不斷擴大。

上海人口總量過快增長和人口分布不均，造成了公共服務(wù)總量短缺和結(jié)構(gòu)性短缺并存的雙重難題。

人口總量過快增長使公共服務(wù)捉襟見肘，突出表現(xiàn)在衛(wèi)生和教育兩個方面。從衛(wèi)生方面看，上海每萬人口醫(yī)生數(shù)和醫(yī)院床位數(shù)，已經(jīng)從1993年的42人和49張，下降至2000年的31人和45張，2011年進一步下降到22人和37張[7]。“看病難”現(xiàn)象愈演愈烈，特別是三級醫(yī)院，醫(yī)療資源更為緊張。從教育看，2004年上海開始了新一輪人口出生高峰，帶來了2011年以來的小學(xué)入學(xué)高峰，這兩年上?！叭雸@難”、“入學(xué)難”問題日益凸顯，并將會順次延伸到初中、高中。

特別是，人口分布郊區(qū)化使郊區(qū)公共服務(wù)資源更為緊張。如圖3所示，新世紀以來隨著舊城區(qū)改造和新區(qū)開發(fā)建設(shè)的加快推進，以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局的調(diào)整，上海全市常住人口正經(jīng)歷從中心城區(qū)向郊區(qū)擴散的過程，郊區(qū)成為上海人口增長的主要區(qū)域。上海外來常住人口規(guī)模位居前三的區(qū)分別是浦東新區(qū)(202.43萬)、閔行區(qū)(120.37萬)、松江區(qū)(93.74萬)，松江區(qū)、嘉定區(qū)和青浦區(qū)的外來常住人口規(guī)模已經(jīng)超過戶籍人口，出現(xiàn)“倒掛現(xiàn)象”，在一些“城中村”更嚴重。在人口快速大量集聚的郊區(qū)，公共服務(wù)供給遇到了前所未有的壓力，不要說優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源，就是一般的公共服務(wù)資源也極為短缺。

資料來源：2000年、2010年上海市人口普查數(shù)據(jù)。

(2)城市社會管理難度越來越大。

近郊區(qū)“城中村”、群租房、違章搭建等問題日益突出，并帶來違法犯罪多發(fā)、社會治安形勢嚴峻、群體性矛盾突出等多重隱患。有統(tǒng)計顯示，上海有72%以上的犯罪為非本地戶籍人口所為[8]。在外來人口集中的鎮(zhèn)，外來人員刑事案件占到全鎮(zhèn)刑事案件的80%—90%，并且侵害的對象也主要是外來人口。很大一部分外來人口從事小餐館、小旅店、小發(fā)廊、小網(wǎng)吧、小歌廳、小市場等“六小產(chǎn)業(yè)”，存在無證無照經(jīng)營、衛(wèi)生設(shè)施不到位、環(huán)境衛(wèi)生狀況不良等情況，同時還存在大量的黑三輪、黑中介、黑診所、黑食品加工等“地下經(jīng)濟”，賣淫嫖娼、流竄盜竊、搶劫詐騙等違法犯罪人員也混跡其中，給社會治安帶來了極大隱患。而郊區(qū)社會治安人員配備不足，浦東新區(qū)在內(nèi)的9個郊區(qū)縣人口占全市的69.7%，城管執(zhí)法編制卻僅占全市的52.5%，上海社區(qū)綜合協(xié)管隊伍缺口更達到7000多名[9]。

(3)資源環(huán)境承載量逼近極限。

上海是一個資源緊缺型城市。隨著人口規(guī)模的持續(xù)增加，上海人口與資源、環(huán)境等方面的矛盾日益尖銳。2011年上海城鎮(zhèn)建設(shè)用地已占市域總面積的48%，接近50%的生態(tài)極限值；按城鎮(zhèn)用地計算，上海人口密度高達9589人/平方公里，其中中心城區(qū)16828人/平方公里，而這一密度是東京的2.4倍、倫敦的3.5倍、巴黎的4.8倍。上海人口高度密集，已出現(xiàn)了資源供不應(yīng)求、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降、交通等基礎(chǔ)設(shè)施不堪重負等危及城市安全的嚴重后果。

(4)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級受到制約。

外來常住人口文化程度低，其中初中及以下就占了近70%，遠遠低于戶籍人口文化程度，導(dǎo)致整個上海的人口素質(zhì)不高。上海每10萬人中擁有大學(xué)文化程度的人數(shù)與北京相比少近1萬人，也比南京、武漢少，上海的人才優(yōu)勢已經(jīng)不再突出，這必須引起我們的高度重視。上海市外來人口、戶籍人口和常住人口受教育程度的對比可參見圖4。

資料來源：2010年上海市人口普查數(shù)據(jù)。

特別是，外來就業(yè)人口主要集中在低端行業(yè)，而且這些就業(yè)人口還存在著長期定居化趨勢，對上海的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整形成較大挑戰(zhàn)?！傲铡睌?shù)據(jù)顯示，上海外來就業(yè)人口649.8萬，超過了戶籍就業(yè)人口(572.2萬)，占全市就業(yè)人口的53.2%，受文化程度和勞動技能的限制，他們就業(yè)主要集中在“制造業(yè)”(41.3%)、“批發(fā)和零售業(yè)”(18.4%)、“建筑業(yè)”(8.9%)。根據(jù)我們對閔行區(qū)的調(diào)研，該區(qū)2012年共有127萬外來常住人口。外來就業(yè)人口中務(wù)工人數(shù)最多，占68%，經(jīng)商人員占12%，建筑施工人員占4%，務(wù)農(nóng)人員占0.25%。經(jīng)商人員主要分布在城鎮(zhèn)化發(fā)展較為成熟的四個鎮(zhèn)：七寶(24.41%)、梅隴(16.07%)、莘莊(10.64%)、華漕(9.74%)，四鎮(zhèn)經(jīng)商人員共占閔行區(qū)總經(jīng)商人數(shù)的61%。根據(jù)該區(qū)工商部門調(diào)查，經(jīng)商人員中從事各類市場、小物流、小作坊等低端商貿(mào)服務(wù)的人員較多，區(qū)內(nèi)各類市場經(jīng)營戶有19046戶，這些經(jīng)商戶不僅多數(shù)非正規(guī)雇用外來人員，而且有很大一部分人是舉家遷來上海，多數(shù)還生育二胎甚至三胎。

圖52012年閔行區(qū)外來人員從業(yè)結(jié)構(gòu)

資料來源：閔行區(qū)人口辦2012年來滬人口統(tǒng)計表。

以下為《北京、上海兩地外來人口結(jié)構(gòu)調(diào)查》相關(guān)信息圖表：