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國家旅游局公布的《游客不文明記錄管理暫行辦法》(以下簡稱“暫行辦法”)自正式施行以來已有半年，在該辦法實(shí)施過程中，盡管國家旅游局在全力推進(jìn)，但還是遇到了不文明行為“拉黑”速度慢、處罰手段“疲軟”、散客監(jiān)管“真空”等“質(zhì)疑”。游客不文明黑名單真是紙老虎么，如何讓黑名單制度長上“牙齒”，這些問題的結(jié)果將備受關(guān)注。

困境之一：查證困難

當(dāng)下有媒體質(zhì)疑旅游管理部門“拉黑”不文明行游客的速度嚴(yán)重滯后，“有圖有真相”甚至被當(dāng)?shù)孛襟w大幅報(bào)道的不文明事件，大多至今未能出現(xiàn)在旅游部門的“黑名單”中。

旅游部門對游客不文明行為的反應(yīng)果真“慢一拍”?業(yè)內(nèi)人士李廣律師指出，對于游客不文明行為的認(rèn)定和取證需要審慎的態(tài)度，不能捕風(fēng)捉影、聽風(fēng)就是雨，否則既不符合主管部門依法行政的程序要求，也是對旅游者個(gè)人名譽(yù)和權(quán)利的不負(fù)責(zé)。他舉例說，“今年十一黃金周被炒得沸沸揚(yáng)揚(yáng)的中國游客在日本碰瓷事件，目前就被證明是一家媒體擺的烏龍?！彼€指出，在景區(qū)隨手拍到的游客攀爬雕塑、亂扔廢物的不文明行為，可能是真實(shí)存在的，但如何找到這些不文明的游客，并對其身份信息加以記載，則更是困難。

困境之二：無權(quán)處罰

今年上半年，國家旅游局重拳出擊，上線黑名單制度和兩度公布“拉黑”名單，獲得多方好評。一些旅游業(yè)內(nèi)人士指出，不文明行為“黑名單”制度的出臺(tái)能給當(dāng)事人帶來強(qiáng)烈的輿論壓力，同時(shí)也為其他游客樹起了心理上的警戒線，對建立文明旅游長效工作機(jī)制具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義，但于此同時(shí)處罰手段卻相對“疲軟”，對于不文明行為的管束面臨著雷聲大雨點(diǎn)小的尷尬處境。

那么，旅游管理部門究竟有權(quán)力對不文明行為實(shí)施怎樣的處罰呢?李廣認(rèn)為，作為國家旅游局發(fā)布的“暫行辦法”其文件的性質(zhì)是規(guī)范性文件，只能在法律法規(guī)規(guī)范的范圍之內(nèi)進(jìn)行細(xì)化，或就具體工作進(jìn)行規(guī)范，不能超越法律法規(guī)的規(guī)定，更不能隨意限制公民的權(quán)利。

奮力前行之一：呼喚全社會(huì)參與

“暫行辦法”發(fā)布至今，散客的不文明旅游行為似乎成了監(jiān)管的真空。對于一些可能通過旅行社的組織、導(dǎo)游領(lǐng)隊(duì)的提前告知和提示可以避免的一些不文明行為，在散客身上可能更容易發(fā)生。

如何有效地監(jiān)管散客的旅游不文明行為，李廣建議，景區(qū)、酒店及飛機(jī)、火車等經(jīng)營主體及機(jī)場、火車站等游客聚集的交通樞紐管理者，也要要承擔(dān)起引導(dǎo)旅游者進(jìn)行文明旅游的責(zé)任，通過發(fā)放宣傳資料、設(shè)立宣傳欄、播放宣傳片等向旅游者宣傳文明旅游;同時(shí)，在出現(xiàn)不文明旅游行為可能需要被登記到黑名單時(shí)，也應(yīng)配合進(jìn)行相關(guān)證據(jù)的收集、提供和情況的核實(shí)。

國家旅游局監(jiān)督管理司相關(guān)負(fù)責(zé)人也呼呼，游客黑名單制度的貫徹離不開社會(huì)輿論的幫助和社會(huì)公眾的支持，為配合“暫行辦法”的實(shí)施，國家旅游局官網(wǎng)“我要投訴舉報(bào)”平臺(tái)新增不文明行為舉報(bào)功能，中國旅游微信平臺(tái)、“文明旅游伴我行”微信平臺(tái)開設(shè)投訴舉報(bào)欄目，面向全社會(huì)征集游客不文明行為線索，公眾可以通過電腦和手機(jī)進(jìn)行舉報(bào)。

奮力前行之二：讓黑名單制度長上“牙齒”

針對“暫行辦法”在推行過程中遇到的以上“困擾”，有人稱“暫行辦法”為“紙老虎”。對此，李廣說：“我個(gè)人理解國家旅游局發(fā)布‘暫行辦法’，當(dāng)初的設(shè)想可能主要是從社會(huì)輿論引導(dǎo)、體現(xiàn)行業(yè)主管機(jī)關(guān)對不文明旅游行為的態(tài)度為切入點(diǎn)的，是針對頻頻發(fā)生的不文明行為的回應(yīng)，表達(dá)行業(yè)管理機(jī)關(guān)、整個(gè)社會(huì)對不文明旅游行為抵制、譴責(zé)的態(tài)度。這個(gè)文件發(fā)布的宣誓效果以及公布不文明旅游者的名單的示范效應(yīng)，可能更為重要。從目前發(fā)布了11個(gè)不文明旅游者的記錄，以及引起的整個(gè)社會(huì)對不文明旅游行為的集體反對和譴責(zé)的態(tài)度來看，這個(gè)目的是很好的達(dá)到了。但是，要使暫行辦法真正長上牙齒，還需要有上位法支撐。將‘游客不文明行為記錄’相關(guān)內(nèi)容納入行政法規(guī)，明確航空公司、旅行社、景區(qū)、飯店等企業(yè)可以拒絕為被納入‘游客不文明行為記錄’的當(dāng)事人提供相關(guān)服務(wù);情節(jié)嚴(yán)重、社會(huì)影響惡劣的旅游不文明行為當(dāng)事人，應(yīng)當(dāng)在接受一定時(shí)長的文明旅游教育培訓(xùn)后，才能出境?！?/p>

國家旅游局監(jiān)督管理司相關(guān)負(fù)責(zé)人也表示，“暫行辦法”無論在不文明記錄的查證程序、上報(bào)流程、不文明行為的分類、以及與其他相關(guān)部門的配合和協(xié)調(diào)等方面還需要進(jìn)一步的細(xì)化，有完善和改進(jìn)的空間。據(jù)了解，目前“暫行辦法”的實(shí)施細(xì)則正在研究制定中，近期也會(huì)發(fā)布。

據(jù)悉，目前國家旅游局正加強(qiáng)與民航局的合作，和中國民航協(xié)會(huì)制定與“暫行辦法”相適應(yīng)的不文明乘機(jī)人管理意見，形成工作合力。并與其他相關(guān)機(jī)構(gòu)和部門保持密切溝通，做到信息共享。