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為全國兩會提供高質(zhì)量的提案：發(fā)展中國特色的國家公園。

成立統(tǒng)一管理的中國國家公園管理局勢在必行；中國國家公園管理局成立后的首要工作是制定中國國家公園的管理條例；國家公園的試金石是體現(xiàn)公益性；中國特色一是體現(xiàn)于不同于海外國家公園多處于地廣人稀區(qū)域，我國多為包含大量居民和大面積生活區(qū)的人文景觀；二是體現(xiàn)于我國34年來努力的軌跡，三是體現(xiàn)于逐步完善的過程。

一、趙煥焱響應(yīng)全國人大《旅游法（草案）》公示，提出發(fā)展國家公園觀點獲采納

2012年9月7日，十一屆全國人大常委會第二十八次會議初次審議了《中華人民共和國旅游法(草案)》，中國人大網(wǎng)公布草案全文，向社會公開征集意見，意見征集截止日期為2012年9月30日。

趙煥焱響應(yīng)公示，提出把發(fā)展國家公園作為中長期目標等意見。

2013年4月25日，《中華人民共和國旅游法》經(jīng)十二屆全國人大常委會第二次會議通過，2013年4月25日中華人民共和國主席令第3號公布，自2013年10月1日起施行，其中第一章總則第四條規(guī)定，利用公共資源建設(shè)的游覽場所應(yīng)當體現(xiàn)公益性質(zhì)。

2014年8月9日，國務(wù)院以國發(fā)〔2014〕31號發(fā)出《國務(wù)院關(guān)于促進旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》，附件包括23項重點任務(wù)分工及進度安排表，第一項是發(fā)改委牽頭的穩(wěn)步推進建立國家公園體制，要求2015年前取得階段性成果。

中共十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決議》中明確提出“建立國家公園體制”，這一概念首次進入中國最高層級的政策文件之中。

《十三五規(guī)劃建議》中提出：“整合建立一批國家公園”。

2015年9月10日，《南方都市報》伊?xí)韵肌熬包c門票提價怪圈怎么破？”文章和2015年9月17日《中國財經(jīng)報》“景區(qū)門票漲價，能經(jīng)得住這三問嗎？”文章都提及趙煥焱建議的情況。

中國的進步與發(fā)展有賴于越來越多的草根行使公民權(quán)利。全國人大公示《旅游法（草案）》，可能有些人認為是擺擺樣子，但是我看得很認真，認真發(fā)表意見，結(jié)果說明全國人大也很認真。其實國家有關(guān)方面還是關(guān)注來自于民間的建議的，26年前，趙煥焱發(fā)表于1990年3月的《研究與通訊》的文章《我國一九七七年以來企業(yè)管理的反思》建議我國停止開展“企業(yè)上等級”活動，之后不久，國務(wù)院下達通知停止開展“企業(yè)上等級”活動。

二、國家公園的發(fā)展歷史

全世界現(xiàn)有的13萬多個自然保護區(qū)中，已有各類國家公園數(shù)千座，并由單一的國家公園概念逐步衍生出“國家公園和保護區(qū)體系”等系統(tǒng)化的大概念。

國家公園的擴展分為三個階段：第一階段是19世紀末，美國設(shè)立了一批標志性的國家公園，而其理念也傳播到了加拿大、澳大利亞和新西蘭等國；第二階段為20世紀前半期，歐洲國家開始應(yīng)用國家公園理念，在瑞典、意大利、羅馬尼亞、希臘、西班牙、冰島、愛爾蘭和瑞士都設(shè)立了國家公園。歐洲殖民國家如英國、法國、比利時等國在亞洲或非洲殖民地設(shè)立國家公園；第三階段是第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，增加了自然保育和生態(tài)系統(tǒng)功能。

1、美國

富蘭克林·D·羅斯?？偨y(tǒng)：“沒有任何東西像國家公園這樣富有美國味道，……，國家公園背后的基本理念是，……，這一區(qū)域?qū)儆谌嗣瘢谑沟梦覀兯腥说纳罡迂S富多彩?！?/p>

曾任美國財政部長、高盛（GoldmanSachs）首席執(zhí)行官的小亨利-M-保爾森（Henry M.Paulson Jr.）：“國家公園是美國向世界輸出的最棒的理念之一”。

1832年，藝術(shù)家喬治-卡特琳（George Catlin）提出為公眾提供大型自然保護區(qū)的國家公園理念。

1864年6月30日，阿伯拉罕-林肯（AbrahamLincoln）簽署國會法案，將加利福尼亞州山谷（Yosemite Valley）連同附近的馬里波薩樹林（Mariposa Big Tree Grove）一起轉(zhuǎn)歸州政府所有，“為了人類的利益而被使用或者受到保護”，“將被用作公眾休憩和娛樂，……，在任何時候都不可以被剝奪、分割和轉(zhuǎn)讓用作他途”。1890年10月1日，這里成為國家公園。

1868年，一支探險隊橫穿位于蒙大拿（Montana）和懷俄明（ Wyoming）州的黃石地區(qū)，探險隊成員建議保留黃石以作公眾用途。

1870年9月19日，畢業(yè)于耶魯大學(xué)的年輕律師科尼利厄斯-赫奇斯提出，黃石區(qū)域的任何一塊土地都不應(yīng)該為私人所有，應(yīng)將整塊地盤劃出來設(shè)為一座偉大的國家公園。

1872年的3月1日，美國國會法案：“為了人民的利益，黃石公園被批準成為公眾的公園及娛樂場所”，同時也是“為了使它所有的樹木，礦石的沉淀物，自然的奇觀和風(fēng)景，以及其它景物都保持現(xiàn)有的自然狀態(tài)而免于被破壞”。當時的總統(tǒng)尤利塞斯-格蘭特在提案上簽字。

1906年，美國頒布《保護古跡法》允許總統(tǒng)可以將歸美國所有的或者受美國控制的土地上的“歷史性地標、歷史和史前建筑以及其他具有歷史或科學(xué)價值的物體”以“國家自然保護區(qū)”的形式單獨劃分出來。西奧多-羅斯福（Theodore Roosevelt）總統(tǒng)利用這一法案，在他的任期內(nèi)建立了18個國家自然保護區(qū)。截至19 世紀末，美國已建立了超過100個國家自然保護區(qū)。

1916年8月25日，伍德羅-威爾遜（WoodrowWilson）總統(tǒng)批準立法，成立了國家公園管理局。此時美國內(nèi)政部負責(zé)管轄14個國家公園和21個國家自然保護區(qū)。

1926年，美國國會批準了阿巴拉契亞地區(qū)的謝南多厄（Shenandoah）、猛瑪洞穴（Mammoth Cave）、大霧山國家公園（Great Smoky Mountains）3個國家公園。在東部也建立了許多新的歷史公園，包括大量的戰(zhàn)場、堡壘、紀念碑，以美國陸軍部的名義加以保護。富蘭克林·D·羅斯福（Franklin D. Roosevelt）總統(tǒng)要求所有軍事公園轉(zhuǎn)交給國家公園管理局，后者接收了15個國家自然保護區(qū)、國家公園，包括林肯紀念堂和白宮，以及位于東部的將近40個歷史紀念區(qū)域。

20世紀30年代，國家公園管理局開始介入主要面向大眾娛樂的區(qū)域，包括公園道路和航道。

1933年后，其他公園和自然保護區(qū)陸續(xù)進入國家公園管理局的管轄范圍，其中包括國家海濱公園（National Seashores）、國家游樂區(qū)公園（NationalRecreation Areas）、國家湖濱公園（National Lakeshores）。

1966年，美國《國家歷史保護法》批準國家公園管理局整理維護一個綜合性的國家史記名錄，該名錄目前已經(jīng)成為美國官方公布的值得保護的文化遺產(chǎn)清單。這些遺產(chǎn)，無論是公共所有的還是私人所有的，在當?shù)睾蛧覍用娑济黠@地受到聯(lián)邦項目規(guī)劃、聯(lián)邦教育撥款和技術(shù)援助方面的特別關(guān)注。

20世紀60年代，一些新型公園加入了國家公園體系。由國會在1964年，國會批準密蘇里州奧扎克國家風(fēng)景河道（Ozark National Scenic Riverways）成為《自然風(fēng)景與河流法案》通過的先導(dǎo)。

1968年，第一個國家湖濱公園成立，同時通過了《國家步道體系法案》，該法案規(guī)定國家公園管理局負責(zé)管理阿巴拉契亞國家風(fēng)景登山步道。該登山步道從緬因州到喬治亞州綿延超過2100公里，橫貫了14個州。

1980年，《阿拉斯加國家利益土地保護法案》通過增加了4700多萬英畝野生區(qū)域，使得國家公園體系的規(guī)模擴大了兩倍還多。蘭格爾山脈—圣伊利亞斯國家公園（Wrangell-St. Elias National Park）覆蓋了超過830萬英畝的面積，蘭格爾山脈—圣伊利亞斯國家保護區(qū)的面積接近490萬英畝。國家公園管理局體系包括了超過380個國家公園，覆蓋了超過8300萬英畝的面積，在幾乎每個州和美屬領(lǐng)地都有分布。

美國國家公園的管理人員一律由國家公園管理局任命、調(diào)配，有固定員工和臨時員工的區(qū)別，一般要求有較高的學(xué)歷，統(tǒng)一著裝，配備先進設(shè)備，以保證國家公園的資源保護和服務(wù)質(zhì)量。

2、澳大利亞

澳大利亞的國家公園由環(huán)境與遺產(chǎn)部管理。澳大利亞總?cè)丝?千多萬，但是每一年有8千萬人次的游客光臨澳大利亞的國家的公園或者是海洋公園，而其中有90%是國內(nèi)游客，相當于平均每一位澳大利亞人一年光臨3至4次國家公園。澳大利亞已經(jīng)建立起了500多座國家公園，面積加在一起占澳大利亞國土面積的四分之一。19世紀起，澳大利亞對國家公園進行立法，20世紀的50年代的立法包括環(huán)境保護法、國家公園和野生動植物保護法、澳大利亞遺產(chǎn)委員會法案等。國家公園的財政支持方面，每年國家公園局對維多利亞州撥款1.15億澳幣，而這個州本身的國家公園財政收入一年只有1千萬澳幣。

3、俄羅斯

俄羅斯共有47處國家公園，其中每個國家公園保護區(qū)的屬性和開發(fā)管理方向也大有不同，其中包括國立自然禁區(qū)含國立自然生物圈保護區(qū)、聯(lián)邦重點國立自然保護區(qū)、聯(lián)邦重點自然遺跡、聯(lián)邦重點植物園及聯(lián)邦重點醫(yī)療療養(yǎng)地等。最著名也最具有代表性的莫過于索契國家公園和北極圈國家公園，這兩個國家公園一南一北，具有截然不同的運營模式。索契國家公園是俄羅斯規(guī)劃的第一個國家公園，建于1983年5月，由于索契80%的土地都屬于國家公園，擁有接近40℃的硫化氫療養(yǎng)溫泉，一直都是俄羅斯最好的療養(yǎng)勝地。自從2014年冬奧會在此地舉辦后，索契也成了全世界人民冬季最受歡迎的度假圣地。該國家公園也成了自然保護和旅游開發(fā)相結(jié)合的典范。而北極圈國家公園則是將生態(tài)保護作為最主要的管理方向。2009年6月15日普京簽署了成立俄羅斯北極圈國家公園的決議，北極圈國家公園是為了履行生物多樣性條約下的責(zé)任和義務(wù)以及承擔(dān)保護北極圈的國際責(zé)任而設(shè)立的。在俄羅斯生態(tài)保護架構(gòu)中，國家公園制度是最高級別的自然保護區(qū)制度，在保護生物多樣性方面發(fā)揮著重要作用。

4、其他國家

德國為國家公園設(shè)立的政府管理機構(gòu)稱為國家公園管理處，隸屬于所在地的縣議會，必要的管理經(jīng)費由州政府根據(jù)規(guī)定下?lián)艿娇h；日本國家公園系統(tǒng)的管理由國家環(huán)境署與縣政府、市政府以及國家公園內(nèi)各類土地所有者密切合作進行；韓國國家公園由隸屬環(huán)境部的國家公園管理局負責(zé)管理；新西蘭包括國家公園在內(nèi)的自然與歷史遺產(chǎn)由保護部負責(zé)管理。

三、中國嘗試建設(shè)國家公園的歷程

1982年，國務(wù)院審批的第一批44處風(fēng)景名勝區(qū)的名稱為國家重點風(fēng)景名勝區(qū)，其規(guī)劃配置都是按照國家公園體系設(shè)計的。第一批國家重點風(fēng)景名勝區(qū)中原有45個景區(qū)，但后來沒有張家界，這是由于張家界屬于林業(yè)局管轄。

2006年，云南省迪慶藏族自治州建立了香格里拉普達措國家公園試點。

2007年，我國不少地方都提出建設(shè)國家公園的構(gòu)想，如陜西的秦嶺中央國家公園，四川的紅原大草原、汶川國家公園，貴州的黃果樹國家公園，新疆的喀納斯國家公園，青海的坎布拉國家公園。

2008年6月，云南省被國家林業(yè)局作為國家公園建設(shè)試點省份，以具備條件的自然保護區(qū)為依托，開展國家公園建設(shè)工作。

2008年9月，黑龍江湯旺河國家公園獲得環(huán)保部和國家旅游局的批復(fù)開建，這被認為是我國首個獲得國家級政府部門批準核定建設(shè)的國家公園。

2008年，環(huán)保部和國家旅游局選擇在黑龍江省伊春市湯旺河區(qū)進行國家公園建設(shè)試點，并為湯旺河國家公園授牌。

2012年，貴州稱將投資3萬億元打造“國家公園省”，這個計劃依據(jù)的是2012年編制完成的《貴州省生態(tài)文化旅游發(fā)展規(guī)劃》，該規(guī)劃由貴州省政府、國家旅游局、世界旅游組織聯(lián)合編制。

2014年初，湖北省林業(yè)廳向國家林業(yè)局遞交申請，請求將湖北列為國家公園建設(shè)試點省。此前，湖北省委已出臺意見，明確提出“支持神農(nóng)架等地創(chuàng)建國家公園，完善自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)管理體制”。

2014年2月23日，江西省委書記強衛(wèi)提出：“要以國家公園建設(shè)為契機，打造江西的綠色明珠?！?/p>

2014年3月，全國兩會上，全國人大代表、黑龍江省伊春市市長高環(huán)說，伊春市將對照美國、加拿大國家公園的建設(shè)標準，建設(shè)“伊春國家公園”，將伊春北部地區(qū)14個保護區(qū)、9個森林公園和3個地質(zhì)公園納入整體規(guī)劃，實行更加嚴格的源頭保護制度。全國人大代表、內(nèi)蒙古森工集團黨委書記張學(xué)勤提出議案建議，在內(nèi)蒙古大興安嶺北部原始林區(qū)設(shè)立國家公園。

2014年3月，浙江省的仙居、開化兩縣被環(huán)保部列入國家公園試點，成為全國首批兩個國家公園試點縣。

2014年5月，根據(jù)國家林業(yè)局《關(guān)于調(diào)整充實國家林業(yè)局林業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》，青海省被列入國家公園體制試點范圍。

2014年11月26日，《中國環(huán)境報》的報道透露，海南省正在爭取試點建立國家公園。海南省國土環(huán)境資源廳在回復(fù)農(nóng)工黨海南省委員會關(guān)于“率先在海南建立國家公園體制的提案”中表示，目前涉及國家公園體制四方面的問題已解決，其中包括“圍繞建立國家公園體制，積極推進配套改革；成立工作專班，加強與國家有關(guān)部委溝通協(xié)調(diào)”等。

2014年11月26日，《安徽日報》報道，黃山風(fēng)景區(qū)日前在全省率先啟動國家公園試點創(chuàng)建工作，全力打造“國家與民族的圣地、風(fēng)景名勝與生態(tài)保護的重地、旅游與休閑的福地”。

2014年11月，云南羅平縣表示，將高起點高標準建設(shè)國家公園縣，擔(dān)負起做大經(jīng)濟總量和提升經(jīng)濟質(zhì)量的雙重責(zé)任。

2014年，西藏自治區(qū)計劃開展國家公園建設(shè)試點，爭取逐步將珠峰、雅魯藏布大峽谷、納木錯、瑪旁雍措納入國家公園建設(shè)試點范圍。

最近，《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》提出的環(huán)首都國家公園建設(shè)試點即將啟動，河北省的張家口市、承德市、保定市和北京市的房山區(qū)、延慶縣等地將率先啟動環(huán)首都國家公園建設(shè)的試點，構(gòu)建環(huán)首都國家公園體系。

四、中國發(fā)展國家公園的條件、原則、特色

1、條件是體制和制度

中國已大致形成九大類自然和文化遺產(chǎn)地管理體系，其總面積占國土面積的近20%。在九大類自然和文化遺產(chǎn)地管理體系中，含金量最高的兩塊牌子是國家級風(fēng)景名勝區(qū)和自然保護區(qū)，這兩者是由國務(wù)院直接審批的。目前這些自然和文化遺產(chǎn)地的管理權(quán)限，分散于相關(guān)部門和地方政府。住建部《中國風(fēng)景名勝區(qū)事業(yè)發(fā)展公報(1982—2012)》中說：“我國建立了國家建設(shè)行政主管部門、地方政府主管部門以及風(fēng)景名勝區(qū)管理機構(gòu)三級管理體制?！逼渲校瑖医ㄔO(shè)行政主管部門負責(zé)全國風(fēng)景名勝區(qū)的監(jiān)督管理；省、自治區(qū)人民政府建設(shè)主管部門和直轄市人民政府風(fēng)景名勝區(qū)主管部門，負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)風(fēng)景名勝區(qū)的監(jiān)督管理；而風(fēng)景名勝區(qū)所在地縣級以上地方人民政府設(shè)置的風(fēng)景名勝區(qū)管理機構(gòu)，則具體負責(zé)風(fēng)景名勝區(qū)的保護、利用和統(tǒng)一管理。除住建部外，林業(yè)局、環(huán)保部、海洋局等部門均有各自的國家公園系統(tǒng)。國務(wù)院下屬機構(gòu)中，沒有一個部門能綜合管理所有的中國國家公園。風(fēng)景名勝區(qū)和國家城市濕地公園由住建部管理；國家森林公園和國家濕地公園由國家林業(yè)局管理；文物保護單位由國家文物局管理；國家地質(zhì)公園由國土資源部管理；水利風(fēng)景區(qū)由水利部管理；A級旅游景區(qū)由國家旅游局管理。這些部門中，與國家公園建設(shè)關(guān)系最密切的有三個：國家林業(yè)局、住建部、環(huán)保部。因為在眾多類型的自然和文化遺產(chǎn)地當中，建立最早且依法而設(shè)的體系只有三類：自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、文物保護單位。

因此，成立統(tǒng)一管理的中國國家公園管理局勢在必行。

中國國家公園管理局成立后的首要工作是制定中國國家公園的管理條例。

2、原則是公益性

國家公園的試金石是體現(xiàn)公益性。

我國主題公園1989年年底30多個、1996年年底1730個，現(xiàn)在已經(jīng)超過2500個。我國主題公園80%以上收入依靠門票。

美國國家公園的收入主要來自三部分：政府補貼、特許經(jīng)營和企業(yè)慈善捐款。美國國家公園運營由聯(lián)邦財政支持占其運營資金的約70%，門票、特許經(jīng)營收入和社會捐贈只是補充，所有公園都能做到票價低廉(10美元左右的多日通票)，國民進入國家公園成為基本公共服務(wù)。美國立法規(guī)定，各公園的門票與娛樂項目收費80%可以留在公園，用于支付維護和管理開支，其余20%上交國家公園管理局統(tǒng)一支配，用于援助不收費的公園。門票收入在公園預(yù)算中所占比例不大，主要依靠財政撥款。

3、中國特色

一是體現(xiàn)于不同于海外國家公園多處于地廣人稀區(qū)域，我國多為包含大量居民和大面積生活區(qū)的人文景觀；二是體現(xiàn)于我國34年來努力的軌跡，三是體現(xiàn)于逐步完善的過程。

 ＊本文作者：趙煥焱，華美酒店顧問有限公司首席知識管理專家，上海社會科學(xué)院旅游研究中心特約研究員，執(zhí)惠旅游專家作者。