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景區(qū)關(guān)閉、劇院歇業(yè)、項目停工……新冠肺炎疫情發(fā)生以來，我國文化和旅游行業(yè)經(jīng)受有史以來最為嚴(yán)重的沖擊。為全力幫助文旅行業(yè)共渡難關(guān)，從國家部委到地方，先后出臺涵蓋貸款融資、稅費減免、降低成本等一系列政策措施，為緩解文旅企經(jīng)營困境、推動文旅復(fù)蘇發(fā)揮不可替代作用。

然而，與上述普惠性政策相比，近期文旅部出臺的重要舉措，無疑是近年來含金量最高、支撐作用最強(qiáng)、最具持久效應(yīng)的政策之一，故被地方政府和業(yè)界稱為推動文旅行業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的“壓倉石”。

近期已釋放4000億的紅利

自2015年專項債券政策出臺以來，關(guān)于地方政府專項債券含義、分類、優(yōu)勢及審批與發(fā)行流程等方面的政策，官方和各類平臺均作了較全面的解讀，在此不再贅述。

觀此次文旅部發(fā)布的《通知》內(nèi)容，雖然全文僅有800余字，卻強(qiáng)烈釋放出國家在宏觀政策層面推動文旅產(chǎn)業(yè)復(fù)蘇的決心。據(jù)不完全統(tǒng)計，近期江蘇、安徽、山東、四川、湖南、江西等地均有重要文旅項目簽約或文旅專項債券發(fā)行，概算投資額約4000億元。

那么《通知》中又有什么重點需要我們關(guān)注的呢？

一是“新基建”成為重要突破口

《通知》指出，各地文化和旅游行政部門要主動與所在地財政、發(fā)展改革等部門溝通對接，爭取將文化和旅游行業(yè)納入各地地方政府專項債券重點支持范圍，要抓住當(dāng)前項目集中受理和申報的“窗口期”，做好符合條件的文化和旅游領(lǐng)域重大項目的申報和儲備工作，積極爭取專項債券支持。

眾所周知，因新冠肺炎疫情等原因，“新基建”進(jìn)度受到嚴(yán)重影響。5月6日國務(wù)院常務(wù)會議要求，在原有七大重點領(lǐng)域的基礎(chǔ)上，2020年專項債還將國家重大戰(zhàn)略項目單獨列出、重點支持，允許地方投向教育、醫(yī)療等民生消費升級領(lǐng)域，特別是加快5G網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)中心等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

文旅產(chǎn)業(yè)作為融合創(chuàng)新度高的新型服務(wù)業(yè)，已經(jīng)成為“新基建”體系建設(shè)中不可或缺的重要內(nèi)容。為此，將文旅行業(yè)納入各地地方政府專項債券重點支持范圍，既符合國家政策重點支持范圍，也符合重點領(lǐng)域重大項目申報條件，更符合當(dāng)前文旅行業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)急迫需要。

二是“新定位”打破申報邊界線

《通知》明確，各地在文旅重大項目申報過程中，將擬申報項目定位于具備一定收益性的重大項目，并根據(jù)項目特點確定所屬領(lǐng)域。既可以從文化旅游等已經(jīng)明確的重點領(lǐng)域進(jìn)行申報，也可以根據(jù)項目特點，從生態(tài)環(huán)保，農(nóng)林水利、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等與文化和旅游相關(guān)聯(lián)的領(lǐng)域進(jìn)行申報。

此次對文旅專項債券的“重新定位”，打破了以往地方政府普通專項債券僅能用于重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)化項目、公益性事業(yè)發(fā)展項目、脫貧攻堅等公益性資本支出的限制；使得具備一定收益性(包括企業(yè)運營的)重大文旅項目，既可通過發(fā)行文旅項目專債解決燃眉之急，也可通過申報重點領(lǐng)域關(guān)聯(lián)項目債券進(jìn)行融資，實現(xiàn)項目收益融資自求平衡。

此舉不但合理擴(kuò)大專項債券使用范圍，也為地方豐富專項債券的品類提供了創(chuàng)新空間。2018年以來，四川、浙江、江西等各地在文化和旅游專項債領(lǐng)域不斷創(chuàng)新實踐，陸續(xù)推出旅游專項債、文旅專項債、紅色旅游專項債、旅游扶貧專項債、文化產(chǎn)業(yè)專項債、旅游產(chǎn)業(yè)專項債等債券品種，為具有經(jīng)營性收入的文旅重大項目提供資本支持。

三是“新模式”催生融資組合拳

從近年來國家政策和各地實踐看，地方政府專項債券是各地政府在財政稅收收入以外新增的資金渠道，主要通過采取“統(tǒng)借統(tǒng)還”模式，合法舉債來推進(jìn)重大項目建設(shè)。

目前，地方債風(fēng)險高、新債規(guī)模受控，加上文旅項目投資回報周期較長等因素制約，文旅項目獲取地方政府專項債券支持必須嚴(yán)格執(zhí)行法定限額管理。為此，《通知》特別提出，要積極協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)為專項債券支持項目提供配套融資支持，做好項目推介工作，加快項目落地。

此舉充分表明，各地試點分類發(fā)行專項債券的規(guī)模，應(yīng)當(dāng)在國務(wù)院批準(zhǔn)的本地區(qū)專項債務(wù)限額內(nèi)統(tǒng)籌安排，不足部分需要協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)為專項債券支持項目提供配套融資支持，通過股債聯(lián)動、投貸結(jié)合等方式打好投資組合拳，形成多元化投融資機(jī)制。

據(jù)文旅部公布的數(shù)據(jù)顯示：截至3月底，全國文化和旅游領(lǐng)域成功發(fā)行地方政府專項債券23只、總金額達(dá)到132.59億元。隨著此次政策的出臺，文旅專項債券或?qū)⒊蔀楦鞯卣匾ナ?，發(fā)行總規(guī)模將大幅度增加。

抓住“窗口期”搶占制高點

疫情后，在國家宏觀政策助推下，各地尋求文旅產(chǎn)業(yè)復(fù)蘇之心尤為急切，不少企業(yè)受疫情影響“囊中羞澀”，導(dǎo)致投資積極性相對受打擊。于是搶抓中央加大投資、拉動消費等重大政策“窗口期”，通過發(fā)行地方政府專項債券推動文旅重大項目落地，成為各地爭相搶占的制高點。

四川省作為發(fā)行全國首支旅游專項債券的大省，早在1月2日，就在上交所成功發(fā)行2020年首批新增專項債券24期共計356.71億元，完成中央2020年提前下達(dá)四川省新增債券限額624億元的57.17%；同日，河南亦披露將發(fā)行12期共計519億元專項債。四川與河南成為2020年全國最早發(fā)行專項債的省份。

四川省首批新增專項債券共分為376個子項目，涉及收費公路、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、文化旅游、工業(yè)園區(qū)、水務(wù)建設(shè)、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)環(huán)保、醫(yī)院、學(xué)校等公益性項目，符合國常會支持領(lǐng)域和專項債券優(yōu)先支持重大項目建設(shè)范圍。其中，文化旅游項目投向占比為5.67%。

△2020年四川首批專項債券主要投向領(lǐng)域

1月10日，四川省2020年第二批新增專項債券在上交所成功發(fā)行，成為全國首個第二次發(fā)行2020年地方政府專項債券的省份。本批次專項債券共發(fā)行23期，發(fā)行總額150.67億元，全部為新增專項債券。

本批次專項債券共計211個子項目，項目涉及城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)保、工業(yè)園區(qū)建設(shè)、收費公路、水務(wù)建設(shè)、鄉(xiāng)村振興、學(xué)校建設(shè)、醫(yī)院建設(shè)、文化旅游等9個類型公益性項目。其中，專項債券做資本金涉及2個項目，發(fā)行金額合計1.72億元；組合融資專項債券涉及6個項目，發(fā)行金額合計4.12億元。

△2020年四川第二批專項債券主要投向領(lǐng)域

2月27日，四川省2020年第三批新增債券成功發(fā)行。本批次地方政府債券共發(fā)行17期，發(fā)行總額393.62億元，全部為新增債券。其中專項債券共發(fā)行14期共計116.62億元。涉及城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會事業(yè)、公共衛(wèi)生防疫體系建設(shè)、鄉(xiāng)村振興等4個領(lǐng)域共計128個項目。其中，涉文化旅游項目7個，發(fā)行總額4.11億元。

△2020年四川第三批專項債券主要投向領(lǐng)域

5月18日，四川省2020年第五批新增專項債券成功發(fā)行。本批次新增專項債券共發(fā)行17期，發(fā)行總額539.54億元，共涉及702個項目，單批次發(fā)行項目數(shù)最多。資金重點用于產(chǎn)業(yè)園及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、其他交通基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療健康等項目建設(shè)。其中，文化旅游發(fā)行金額為12.58億元，占發(fā)行總額的2.33%。

據(jù)文化產(chǎn)業(yè)評論（ID：whcypl）統(tǒng)計：截止目前，四川省2020年已發(fā)行新增專項債券共計1210億元，廣東、山東緊隨其后，排名全國第三；已發(fā)行五批次79期，發(fā)行批次、期數(shù)全國第一；已發(fā)行項目數(shù)達(dá)1426個，已發(fā)行項目數(shù)全國第一；發(fā)行文化旅游專項債券16只、總金額達(dá)82.33億元，數(shù)量規(guī)模均居全國前列。

△2020年四川省新增文化旅游專項債券發(fā)行情況

與四川省相比較，河南省2020年首批新增專項債券共發(fā)行12期，全部為新增專項債券。發(fā)行總額519億元，發(fā)行期數(shù)縮短了12期，發(fā)行總額多出162.29億元，成為全國地方政府債券發(fā)行雙“第一”（全國首個發(fā)行2020年政府債券，首個中央提前下達(dá)新增債券限額全部發(fā)行完畢的省份）。

從兩省發(fā)行的品類看，河南省首次新增專項債券共分為538個子項目，項目涉及交通和物流基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、社會事業(yè)、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、其他城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施等公益性項目，相關(guān)文化或旅游項目納入社會事業(yè)領(lǐng)域發(fā)行，沒有進(jìn)行單列。

△2020年河南省首批專項債券主要投向領(lǐng)域

除四川、河南兩省外，1月16日，安徽省2020年首批新增債券在上交所成功發(fā)行。本批次地方政府債券共發(fā)行6期，發(fā)行總額396億元，全部為新增債券（其中專項債券5期共計277億元，一般債券1期共計119億元）。

△2020年安徽省首批新增專項債券主要投向領(lǐng)域

截至3月31日，安徽省2020年已發(fā)行地方政府債券兩批次12期共計723.01億元，其中專項債券10期共計587億元，一般債券2期136.01億元。按用途劃分，新增債券706億元，其中新增專項債券587億元，新增一般債券119億元。

兩批次共計425個項目（首批193個、第二批232個），涉及基礎(chǔ)設(shè)施、收費公路、文化旅游等12個項目類型。

△2020年安徽省兩批新增專項債券發(fā)行情況

截止目前，廣西自治區(qū)2020年已發(fā)行地方政府債券三批次17期，發(fā)行總額552.2億元，其中專項債券14期共計308億元，新增一般債券211億元。主要投向為產(chǎn)業(yè)園區(qū)、社會領(lǐng)域、收費公路等領(lǐng)域。廣西與四川同為文化旅游大省，但發(fā)行文旅專項債券數(shù)量并不多。據(jù)不完全統(tǒng)計，3批次217個項目中涉及文旅的僅有7個，專債發(fā)行額8.61億元，占發(fā)行總額的2.80%。

與此同時，截至5月18日，山東省2020年分三批次發(fā)行新增專項債券26期共計1329.15億元，已發(fā)行金額排名位居全國第二位。三批次共計771個項目（首批327個、第二批46個、第三批398個）涉及城鄉(xiāng)市政基礎(chǔ)設(shè)施及產(chǎn)業(yè)園建設(shè)、生態(tài)環(huán)保及社會事業(yè)發(fā)展等重點領(lǐng)域13個項目類型。其中，文化項目發(fā)行金額23.37億元，占發(fā)行總金額的1.76%。 

值得特別關(guān)注的是江蘇省。據(jù)文化產(chǎn)業(yè)評論（ID:whcypl）梳理，截至目前，江蘇省先后分兩批次成功發(fā)行地方新增專項債券7期（1月13日首批4期共發(fā)行357億元。5月12日第二批次3期共發(fā)行463億元），共計820億元。單個項目平均發(fā)行金額1.85億元。其中，文化和旅游項目專項債券發(fā)行金額為41.84億元，占發(fā)行總額的5.1%。

△2020年江蘇省發(fā)行兩批新增專項債券類型占比

據(jù)統(tǒng)計，截止2020年5月17日，全國共有37個具備地方政府債券發(fā)行資格的地區(qū)發(fā)行了620只地方政府債券，規(guī)模為21268.27億元。其中新增債券17998.63億元，新增專項債券12742.99億元，新增一般債券5255.64億元。

綜上分析，除了上述梳理出的四川、安徽、江蘇、河南、廣西等?。▍^(qū)）外，其他地區(qū)均少有對外發(fā)布文化和旅游專項債券發(fā)行信息。這充分說明了，因為受類別界定和范圍制約，文化和旅游領(lǐng)域?qū)ｍ梻形词艿降胤秸闹匾?，完全納入地方專項債券發(fā)行仍需政策推動。這也是此次文旅部出臺“政策”的主要意圖。

△全國各省市地方債發(fā)行情況匯總表（圖表來源：泓創(chuàng)智勝）

當(dāng)前仍有“四個不足”亟待破解

與銀行信貸產(chǎn)品相比較，地方政府專項債券具有支持領(lǐng)域多、發(fā)行周期長、融資額度大、產(chǎn)品利率低、抗風(fēng)險較強(qiáng)等特點，對于解決培育周期長、資本需求高的文化和旅游產(chǎn)業(yè)而言尤為關(guān)鍵。然而，當(dāng)前在實際運行和操作過程中，仍然存在諸多難點、痛點和堵點。主要集中以下四個方面。

一是政策把握不足

今年中辦國辦印發(fā)的《關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》，以及近年來國家發(fā)展改革委出臺的《社會領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)專項債券發(fā)行指引》《農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展專項債券發(fā)行指引》等政策文件，均明指出社會領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)專項債券領(lǐng)域包括健康、養(yǎng)老、教育、文化、體育和旅游，以及鄉(xiāng)村振興、生態(tài)環(huán)保、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施等重點領(lǐng)域。

此次，文旅部在《通知》中再次明確，各地在文旅重大項目申報過程中，既可以從文化旅游等已經(jīng)明確的重點領(lǐng)域進(jìn)行申報，從生態(tài)環(huán)保，農(nóng)林水利、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等與文化和旅游相關(guān)聯(lián)的領(lǐng)域進(jìn)行申報。

從各地實際發(fā)行數(shù)量情況看，普遍存在“少數(shù)干、多數(shù)看”的現(xiàn)象。如此基本有兩種情況：一方面是多數(shù)地區(qū)可能不需要文旅專項債；另一方面或沒有爭取到文旅專項債，顯然后者因素更多。究其原因是對政策認(rèn)知和把握不足。

為此，建議：文旅部在下步培訓(xùn)工作中，將相關(guān)政策解讀作為重點培訓(xùn)內(nèi)容。

二是項目儲備不足

去年以來，為管理好專項債券項目，防止出現(xiàn)“半拉子”工程，中央要求各地發(fā)行政府專項債券必須堅持“資金跟著項目走、項目跟著規(guī)劃走、規(guī)劃跟著目標(biāo)走”的定位，實行限額和自主申報兩結(jié)合，實現(xiàn)債券發(fā)行需求和發(fā)行能力相匹配。

然而，重申報輕管理的現(xiàn)象在不少地方屢見不鮮。如，廣東審計廳2019年3月審計2018年新增地方政府債券中時發(fā)現(xiàn)，有13個市、55個縣共有138.76億元新增政府債券資金存放在財政部門或預(yù)算（項目）單位未實際使用。

造成資金閑置最主要的原因是，一些地區(qū)未提前做好項目儲備、可行性研究、規(guī)劃布局等前期準(zhǔn)備不到位，導(dǎo)致專項債券發(fā)行后找不到對應(yīng)項目，出現(xiàn)“錢等項目”的情況。為此，各地必須提高專項債券項目儲備質(zhì)量，確保“發(fā)得出、用得好、還得上”。

三是自主空間不足

目前專項債券實行“限額、限類、限時”管理模式：中央每年新增限額自上而下核定，當(dāng)年核定的額度只能在當(dāng)年發(fā)行完畢；每年下達(dá)的專項債券額度有明確的投向重點，由于市縣政府沒有發(fā)行自主權(quán)，在申報過程中大都采用“戴帽”打捆發(fā)行，造成后期項目資金無法有效分配。

為此，建議：國務(wù)院每年下達(dá)新增地方專項債券額度和重點投向時，在優(yōu)先保障中央確定的重點領(lǐng)域、重點項目資金需求的基礎(chǔ)上，加大市縣政府對專項債券使用投向的選擇空間，合理保障當(dāng)?shù)丶毙杞ㄔO(shè)重點項目融資需求，更好發(fā)揮債券資金效益。如，文旅部可根據(jù)各地文旅項目投融資需求，向國家發(fā)改委等部門提供文旅專項債需求清單。

四是示范引導(dǎo)不足

目前，全國各省區(qū)市在發(fā)行文旅地方政府專項債券方面嚴(yán)重失衡，且區(qū)域過于集中，與文化和旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求不相適應(yīng)。除了上述三個方面的因素外，還有一個重要的問題就是缺乏示范引導(dǎo)，導(dǎo)致一些省區(qū)市政府對發(fā)行文旅專項債券重視不夠、經(jīng)驗辦法不多。

建議：文旅部相關(guān)司局加強(qiáng)對各地發(fā)行文化旅游領(lǐng)域?qū)ｍ梻闆r進(jìn)行全面調(diào)研，及時總結(jié)推廣各地成功經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)和解決存在的重難點問題。如，四川省自2018年發(fā)行全國首只旅游專項債券以來，在文化旅游專項領(lǐng)域探索形成了一整套創(chuàng)新發(fā)行機(jī)制和成熟的做法。

再如，5月12日，江蘇省成功發(fā)行全國首只大運河文化帶建設(shè)地方政府專項債券，不僅拓展文旅專項債券發(fā)行品類，也為類似國家戰(zhàn)略項目發(fā)債提供了樣本。這些成功的經(jīng)驗，完全可以作為典型案件在全國文旅系統(tǒng)進(jìn)行示范推廣。

結(jié)語

實踐證明,機(jī)會永遠(yuǎn)留給有準(zhǔn)備的人。綜上分析，今年將是2015年地方專項債券發(fā)行以來，文旅行業(yè)獲取國家政策和地方專項債支持最好的年份。一方面，今年的地方專項債發(fā)行體量龐大，預(yù)計新增地方政府專項債規(guī)模會達(dá)到3.5至4萬億；另一方面，文旅部發(fā)文推動支持，在各地提供了有力的政策支撐。

當(dāng)前正值各地集中申報和發(fā)行的“窗口期，文旅業(yè)如何在4萬億這個大盤子搶占先機(jī)？真正分到多少？關(guān)鍵要看省級政府對落實政策的統(tǒng)籌力度，對文旅產(chǎn)業(yè)重視程度，以及在同等條件下文旅項目的優(yōu)質(zhì)度和市場回報率?？傊?，時不我待，錯過了眼下這波紅利，或?qū)㈠e過更多的發(fā)展機(jī)會。

*本文來源：微信公眾號“文化產(chǎn)業(yè)評論”（ID：whcypl），作者：小軍哥，原標(biāo)題：《地方政府專項債券：文旅部800字通知釋放4萬億紅利》。

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