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經(jīng)過三十多年的快速發(fā)展，我國旅游業(yè)各要素都得到豐富與完善。目前，我國已有旅行社2萬多家，星級飯店近1.4萬家，各類旅游景區(qū)2萬多家，這些傳統(tǒng)旅游企業(yè)和旅游餐飲飯店、社會旅館、旅游購物商店、旅游娛樂場所、農(nóng)家樂以及旅游交通企業(yè)等幾十萬家相關企業(yè)和單位作為旅游市場的經(jīng)營者，共同形成了我國巨大的旅游供給市場主體。進入2010年后，我國的旅游市場經(jīng)營主體，在原先產(chǎn)品與服務供給基礎上，又以驚人的速度向資本和渠道方向擴展，逐步形成了產(chǎn)品、資本和渠道相繼推進的旅游市場經(jīng)營主體的發(fā)展格局。

我國旅游市場經(jīng)營主體的變化與發(fā)展取決于兩股力量，一是旅游需求的力量，一是旅游產(chǎn)業(yè)融合的力量。我們知道，一個產(chǎn)業(yè)的市場經(jīng)營主體數(shù)量的變化以及類型的演化，是與這個產(chǎn)業(yè)供給的需求基本面相關。需求創(chuàng)造供給，有什么樣的需求就會有什么樣的供給。

進入新世紀以來，伴隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，旅游需求的規(guī)模在不斷地增長，旅游消費逐漸成為我國居民重要的消費方式。

據(jù)統(tǒng)計，2000年我國的國內(nèi)旅游人數(shù)為7.44億人次，國內(nèi)旅游花費只有3175億元，出境旅游僅有1000萬人次。到了2014年，我國的國內(nèi)旅游人數(shù)達到36億人次；出境旅游首次突破1億人次大關，達到1.09億人次；旅游花費約近4萬億元。我國居民高速增長的旅游需求和旅游消費能力，為旅游市場經(jīng)營主體的規(guī)模擴張?zhí)峁┝擞辛Φ闹巍?br/>

不僅如此，在我國旅游需求規(guī)模增長的同時，旅游需求結構以及旅游需求類型也在不斷地演化和深化。從旅游類型來說，我國的國內(nèi)旅游也逐漸從觀光旅游為主體不斷地向觀光旅游、度假旅游、休閑旅游、商務旅游、修學旅游、養(yǎng)老旅游等形態(tài)發(fā)展；從旅游組織方式來說，也逐漸從團隊旅游為主體向團隊旅游、散客旅游、自駕車旅游等形態(tài)發(fā)展。

旅游類型的演化和深化進而推進了我國旅游市場經(jīng)營主體的類型演變，旅游新業(yè)態(tài)、新的旅游商業(yè)模式層出不窮，極大地推動我國旅游市場經(jīng)營主體的變革。

在旅游需求規(guī)模擴張以及需求結構演變的影響下，旅游領域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)融合力量逐漸形成，旅游與其它產(chǎn)業(yè)的融合速度進一步加強，“旅游+地產(chǎn)”形成了旅游地產(chǎn)業(yè)，“旅游+交通”形成了郵輪業(yè)、自駕車營地業(yè)，“旅游+農(nóng)業(yè)”形成了鄉(xiāng)村旅游業(yè)，“旅游+商業(yè)”形成了旅游購物業(yè)，“旅游+媒體”形成了旅游傳播業(yè)，“旅游+咨詢”形成了旅游規(guī)劃業(yè)，“旅游+通訊”形成了旅游電子商務業(yè)，“旅游+教育”形成了修學旅游業(yè)，“旅游+醫(yī)學”形成了旅游養(yǎng)生業(yè)，“旅游+演藝”形成了旅游演藝業(yè)等等。

以空間移動為形式的旅游與提供生活服務的傳統(tǒng)和新型產(chǎn)業(yè)的融合，使旅游形成了更加多樣混合的產(chǎn)業(yè)融合。需求推動與產(chǎn)業(yè)融合兩股力量形成的旅游產(chǎn)業(yè)，是一個多樣混合的產(chǎn)業(yè)，這個多樣混合的產(chǎn)業(yè)有兩個重要的經(jīng)濟特征。

一是經(jīng)營主體的企業(yè)功能不同。

在旅游產(chǎn)業(yè)領域內(nèi)，各個經(jīng)營主體的商業(yè)目標和企業(yè)功能存在著明顯的不同，有的經(jīng)營主體的商業(yè)目標是追求產(chǎn)品與服務的收益，有的是追求資本的收益，而有的是為了追求渠道的溢出效應。

從企業(yè)功能上說，在旅游市場經(jīng)營主體中，有的經(jīng)營主體是以旅游為主體經(jīng)濟功能的，有的卻不是以旅游為其主要經(jīng)濟功能的，如各省在北京設立的駐京辦事處，雖然也是以飯店經(jīng)營主體出現(xiàn)，其主要功能并不是為旅游服務的。多數(shù)的工業(yè)旅游和鄉(xiāng)村旅游的經(jīng)營主體也是如此。至于打著發(fā)展旅游的旗號，搞地產(chǎn)開發(fā)的所謂旅游地產(chǎn)經(jīng)營主體更是如此。

這樣，旅游經(jīng)營主體所具有的商業(yè)目標和企業(yè)功能的不同反映到旅游市場上，其表現(xiàn)出的經(jīng)營行為也是不同的，這就為市場經(jīng)營行為的規(guī)范以及行業(yè)管理帶來一定的難度。

二是旅游產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟和技術邊界更加模糊。

旅游產(chǎn)業(yè)是以旅游消費需求為核心形成的一個產(chǎn)業(yè)，它與其它產(chǎn)業(yè)以供給和生產(chǎn)為核心形成的產(chǎn)業(yè)邊界具有明顯的區(qū)別。我們所理解的一般產(chǎn)業(yè)是以供應鏈為串聯(lián)的企業(yè)集合，而旅游產(chǎn)業(yè)是以需求鏈為核心的并聯(lián)的企業(yè)集合，旅游需求的邊界擴大，也必然推動旅游產(chǎn)業(yè)邊界擴張。

在靜態(tài)和短期內(nèi)，我們可以根據(jù)旅游需求的類型確定旅游產(chǎn)業(yè)的邊界，然而，從動態(tài)和長期發(fā)展來說，我們又很難掌控旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的邊界，這就為我們對旅游市場經(jīng)營的管理和制度設計帶來了困難。

國家旅游局副局長杜江在2012年全國旅游局長研討班發(fā)表講話稱，當前旅游市場秩序還沒有根本好轉，影響旅游市場秩序的一些根本問題還沒有解決，旅游服務質量還不能滿足廣大游客的需要，廣大游客、旅游從業(yè)者和各級領導對旅游服務質量和市場秩序還存在許多不滿意的地方。杜江認為，我國旅游市場存在的突出問題主要分為旅游市場經(jīng)營主體、旅游市場消費主體、旅游市場監(jiān)管主體三個方面，特別是旅游監(jiān)管的職能和手段有限。

近年來，雖然各地政府通過人大立法的形式出臺了地方旅游管理條例，但針對旅游發(fā)展各相關要素的市場監(jiān)管，賦予各級旅游管理部門的監(jiān)管職能也很有限，旅游監(jiān)管手段也較少，充分顯示了旅游市場經(jīng)營主體以及旅游市場行業(yè)管理的困境。我國旅游市場經(jīng)營主體發(fā)展的新態(tài)勢，要求國家和旅游行業(yè)管理部門通過制度和政策創(chuàng)新來規(guī)范和促進其發(fā)展，然而，由于種種原因，制度創(chuàng)新以及政策設計具有滯后性，這就形成了一個重要的現(xiàn)象，我們旅游市場經(jīng)營主體是在一個舊的行業(yè)管理制度下發(fā)育和運行的，形成了“大旅游”產(chǎn)業(yè)形態(tài)與“小旅游”管理制度、“混合旅游”經(jīng)濟形態(tài)與“單一旅游”管理制度之間不對稱的產(chǎn)業(yè)與制度關系，最終形成了旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展的新態(tài)勢與行業(yè)管理舊制度的博弈。

現(xiàn)象之一：農(nóng)家樂與洋家樂

作為我國旅游體系的重要組成部分，鄉(xiāng)村旅游當前處在一個高速發(fā)展的階段?！稗r(nóng)家樂”發(fā)端于郫縣友愛鄉(xiāng)農(nóng)科村，上世紀80年代中后期，這里的老百姓見許多城市人跑到農(nóng)村里尋求“返璞歸真”，這些頭腦靈活的農(nóng)民便利用自己的農(nóng)家小院辦起了休閑園地，這就是農(nóng)家樂的雛形。所謂“農(nóng)家樂”就是以農(nóng)村地區(qū)為特色，以農(nóng)民為經(jīng)營主體，以農(nóng)民所擁有的土地、庭院、經(jīng)濟作物和地方資源為依托，以旅游、觀光、休閑、度假活動為內(nèi)容的一種社會經(jīng)濟活動，是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟體系的一個組成部分?！稗r(nóng)家樂”不僅是一種以“吃農(nóng)家飯、住農(nóng)家院、享農(nóng)家樂”為主要內(nèi)容的旅游現(xiàn)象，更是一種“以城帶鄉(xiāng)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，城鄉(xiāng)互動，相互促進”的城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展現(xiàn)象。事實證明“農(nóng)家樂”確實帶動了農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展，對加快全面建設小康社會的步伐、尋找解決“三農(nóng)”問題的途徑，發(fā)揮了重要的作用。

我們不可忽視“農(nóng)家樂”對發(fā)展農(nóng)村社會經(jīng)濟的重要作用，可以說，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游以及“農(nóng)家樂”旅游經(jīng)濟形態(tài)對于解決我國改革與發(fā)展的深層問題，特別是城鄉(xiāng)二元結構問題具有不可小視的力量，這也正是國家鼓勵發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的重要原因。然而，我國鄉(xiāng)村旅游以及“農(nóng)家樂”的發(fā)展卻面對著舊制度的制約，我國現(xiàn)行法律與制度是不支撐這種經(jīng)濟形態(tài)的發(fā)展的?！　?br/>

“農(nóng)家樂”的經(jīng)營方式一般表現(xiàn)為農(nóng)民在自己的宅基地及其周圍開辟園地、建造房屋，作為營業(yè)場所，或者干脆在自己的宅基地范圍內(nèi)又新建房屋用于營業(yè)。農(nóng)民的住宅房屋與作為營業(yè)的場所是一體的，在物理上很難區(qū)分。而農(nóng)村宅基地是指已建房屋、建過房屋或者決定用于建造房屋的土地，包括建了房屋的土地、建過房屋但已無上蓋物不能居住的土地以及準備建房用的規(guī)劃地三種類型。依照我國《物權法》的法律性質會形成以下兩個方面的問題：

一是宅基地的社會福利性與“農(nóng)家樂”經(jīng)營行為的矛盾。農(nóng)村宅基地使用權具有生存保障的性質，是國家給予農(nóng)戶的福利，農(nóng)民的宅基地的使用權是無償獲得的。而“農(nóng)家樂”是經(jīng)營性質的，不具有生存保障性質，也就是說“農(nóng)家樂”用地不應是無償?shù)摹?br/>

二是“農(nóng)家樂”主體超出了農(nóng)民范圍。從“農(nóng)家樂”投資的主體分析，農(nóng)民個人或者合伙在農(nóng)村興辦的“農(nóng)家樂”應該占“農(nóng)家樂”發(fā)展的主導，然而，現(xiàn)實是“農(nóng)家樂”的投資主體不再限于農(nóng)民，一些企業(yè)也開始涉足“農(nóng)家樂”，成為投資經(jīng)營的主體。主體的變化，進而使“農(nóng)家樂”發(fā)展的社會意義大大降低，完全違背了國家解決農(nóng)民發(fā)展問題的意愿。

農(nóng)民作為旅游經(jīng)營主體經(jīng)營“農(nóng)家樂”，盡管與現(xiàn)有法律制度相悖，但從解決“三農(nóng)”這個社會問題來說，我們還可以認同它的存在，但是，最近在我國出現(xiàn)的“洋家樂”這種現(xiàn)象，甚至有些地區(qū)將這種現(xiàn)象作為“農(nóng)家樂”的升級轉型的樣板大力推廣，則是令人費解的事情了。不論是我們的學界、商界以及政府，包括新聞媒體都對這種現(xiàn)象給予了高度評價。

我們可以看到“洋家樂”的發(fā)展所帶來的經(jīng)濟和社會效益，也可以認同“洋家樂”給我們帶來的鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的理念，但如果從法律與制度角度，從旅游經(jīng)營主體的法律規(guī)定角度，“洋家樂”是不是我國旅游發(fā)展的選擇方向呢？

現(xiàn)象之二：修學旅游

作為旅游類型的重要組成，不論從歷史還是當今社會看，修學旅游都是一個重要旅游形態(tài)。

據(jù)世界旅游組織統(tǒng)計，世界修學旅游市場在世界旅游市場的比重占到了20%左右，由于修學旅游具有特殊社會意義，世界各國政府都通過制度和政策設計推動本國修學旅游的發(fā)展。進入2000年，隨著國內(nèi)旅游的發(fā)展，修學旅游在推崇教育事業(yè)發(fā)展的我國得到了快速發(fā)展。通過旅游獲得知識已成為多數(shù)家庭的一個教育選擇，為此也帶動了我國修學旅游以及研學旅游市場的發(fā)展。

修學旅游和研學旅游是通過旅游或旅行的形式實現(xiàn)其教育目的，必然涉及到旅游與教育兩大領域：從教育來說，修學旅游是一種教育形式，讀萬卷書不如行萬里路，通過旅游可以獲得書本之外更多的知識；從旅游來說，修學旅游也是旅游形態(tài)的重要組成部分，在世界旅游市場上占有重要地位。

由于修學旅游具有教育和旅游的雙重作用，經(jīng)營主體可以是教育機構或教育企業(yè)，也可以是旅游行業(yè)或旅游企業(yè)。然而，這些經(jīng)營主體其主要活動是辦學還是辦旅游，在實際中是難以確定的。如果是辦學，那就需要教育部門認證，如果是辦旅游，旅游部門應加以監(jiān)管。

目前我國大多數(shù)教育機構、留學中介或者其他機構都涉及修學旅游相關業(yè)務，但都不具備經(jīng)營旅游的資質。教育性質的修學旅游和商業(yè)性質的修學旅游，共同混合在我國的旅游市場之中，成為我國旅游市場的一個重要現(xiàn)象。

由于無法確定修學旅游的經(jīng)營主體，更無法判別這些經(jīng)營主體經(jīng)營行為的教育性質還是商業(yè)性質，修學旅游一直是在一個超越制度約束的市場環(huán)境中運行與發(fā)展。國家相關部門沒有對修學旅游的經(jīng)營主體進行規(guī)范，也沒有對修學旅游產(chǎn)品做出具體的規(guī)定，這就出現(xiàn)了兩個問題：

一是由于缺乏經(jīng)營主體和經(jīng)營門檻的限定，各個留學、語言培訓機構都可以組織游學夏令營，這些商業(yè)機構組織的以盈利為目的的夏令營，不受教育、旅游等主管部門管理，整個游學市場魚龍混雜，監(jiān)管幾乎處于空白地帶。近兩年，有很多學?；蛘吡魧W機構等都開始做海外游學團，很多留學機構都是和國外的學校合作來開展修學旅游項目；

二是修學旅游價格并不透明。一般是由主辦方根據(jù)市場“潛規(guī)則”制定，并不需要相關部門審批。《中國旅游報》曾對修學旅游市場價格做過調查：亞洲線路的價格普遍在兩萬元左右，歐美修學游產(chǎn)品普遍在2.5萬元以上，而一些高端線路甚至能達到6萬元以上，幾乎是傳統(tǒng)旅游產(chǎn)品的兩倍。即使主題相同的修學旅游線路，不同機構的報價也相差甚大，譬如同為兩周的美國游學項目，便宜點的收費約為3萬元，高一點的收費則超過4萬元。

現(xiàn)象之三，分時度假與分權度假

近日，度假交換公司RCI亞太有限公司北京辦事處正式成立，這是該公司在中國成立的第一個辦事機構。1974年，RCI世界各地的度假村和酒店結為聯(lián)盟、形成網(wǎng)絡，把各度假村的房屋以一定標準轉換成時間段，在會員之間互相交換，從而形成了分時度假交換概念和體系。

分時度假基本定義是：將一處住所(如酒店的客房、公寓、別墅等)每年的使用權按星期分為多個時段，顧客擁有每年按照約定的時間在這一住所住宿的權利。同時，購買分時度假時段的客戶通過交換系統(tǒng)提供的交換服務，每年可在世界各地數(shù)量眾多的別墅或酒店選擇一家享受相同時段的使用權。

與分時度假不同，分權度假是以一處住所(如酒店的客房、公寓、別墅等)的1/10產(chǎn)權為單位產(chǎn)品載體，客戶購買這份產(chǎn)權，將自動獲得固定年限每年一定天數(shù)的度假酒店居住權利。分權度假不僅有度假的權利，同時也有產(chǎn)權收益，這份產(chǎn)權可以轉讓、交易、繼承，甚至享受土地及酒店升值的權益。

據(jù)不完全統(tǒng)計，當前，在全國多個旅游目的地，如海南、青島、昆明、西雙版納、騰沖的地產(chǎn)項目中，都有分權度假這種商業(yè)形態(tài)的存在。

分時度假起源于20世紀60年代的法國阿爾卑斯山地區(qū)。作為度假旅游，旅游者主要考慮兩個問題，一是度假環(huán)境，二是度假場所。

通常環(huán)境優(yōu)美的旅游度假地，度假設施及住宿價格昂貴，那些將度假作為一種常態(tài)化生活方式的旅游者，都想在度假地擁有一座屬于自己的度假屋。受經(jīng)濟實力的限制和度假地房產(chǎn)高昂價格的制約，多數(shù)家庭無力購買度假別墅，即使有能力購買，由于度假地別墅的空置率問題，度假別墅的維修、維護和清潔等問題，在經(jīng)濟上也是得不償失的，因此，市場容量不足限制了旅游度假地的地產(chǎn)開發(fā)。

地產(chǎn)開發(fā)商為了擴大市場容量，引入了分時度假和分權度假這種商業(yè)模式，使多個度假者共同擁有一處房產(chǎn)，共同維護、分時段使用。這種商業(yè)模式的出現(xiàn)，既解決了度假地地產(chǎn)開發(fā)問題，又能充分滿足經(jīng)濟制約下的人們度假旅游需求，由此產(chǎn)生了最早的分時度假使用權概念。

隨著分時度假的發(fā)展，為滿足人們投資收益的需要，分權度假這種商業(yè)模式也隨之產(chǎn)生。無論是分時度假，還是分權度假都是以地產(chǎn)行業(yè)為主體，與旅游產(chǎn)業(yè)融合而形成的一種商業(yè)形態(tài)，通過產(chǎn)業(yè)融合，這種商業(yè)形態(tài)既不是傳統(tǒng)的地產(chǎn)形態(tài)，也不同于傳統(tǒng)的旅游形態(tài)。

從理性角度分析，我們可以將分時度假和分權度假，定義為旅游地產(chǎn)商業(yè)業(yè)態(tài)。由于這種商業(yè)模式是地產(chǎn)與旅游的融合，其經(jīng)營主體可以是地產(chǎn)商，也可以是旅游商，對于分權度假來說，資本商也可以涉足經(jīng)營，使市場經(jīng)營主體具有多樣化的特點。

正因為這種商業(yè)模式是跨界融合的結果，市場經(jīng)營主體不具有確定性，對于我國這個以部門管理或行業(yè)管理為主體的國家來說，分時度假和分權度假經(jīng)營主體的管理成為了市場真空。

目前，關于分時度假的法律法規(guī)幾乎是空白，行業(yè)管理幾乎是缺位，分時度假公司的經(jīng)營行為缺乏法規(guī)配套和有效監(jiān)管。因此，一些公司經(jīng)營中侵犯了消費者的選擇權、知情權、拒絕權時，與消費者產(chǎn)生糾紛后，沒有相應的法律支持，陷入被動局面。

2013年，多名消費者向《重慶時報》投訴稱，在重慶環(huán)美公司銷售員的推薦下，購買了“分時度假”的度假權益，但購買后并未享受到如公司宣講時所稱的能在旺季出境旅游、入住四星級以上酒店、代辦簽證等服務。

最近，“分時度假產(chǎn)品”在全國各地被投訴現(xiàn)象屢見不鮮。而投訴主要集中在銷售環(huán)節(jié)，即欺騙性銷售和強迫性銷售。在西方發(fā)達國家，尤其在美國和歐洲，分時度假產(chǎn)業(yè)被認為是最有活力的產(chǎn)業(yè)。但對于中國來說，這種新興的商業(yè)模式更多的是負面效應。

現(xiàn)象之四，旅游經(jīng)營商與旅游代理商

今年4月23日，一個重磅消息震動了我國旅游市場，以眾信旅游為首的17家旅行社發(fā)布聲明，集體停止向途牛旅游提供旅游產(chǎn)品。途牛旅游也不甘示弱，在17家旅行社發(fā)出集體抵制聲明后，途牛旅游下線眾信旅游全部產(chǎn)品，兩者劍拔弩張。

針對這一事件，多數(shù)人認為這是線上與線下旅游經(jīng)營商之間的利益之爭。問題是，線上旅游經(jīng)營商眾多，比如有攜程、藝龍、驢媽媽、同程、去哪兒等，我國旅游市場有那么多家在線旅游商，為何這17家大型旅游企業(yè)只盯住途牛呢？

其原因在于，雖然線上線下旅游經(jīng)營商之間一直存在著矛盾，但在業(yè)務分工方面，線上旅游商并沒有觸動線下旅游商的核心利益，線上旅游商是以散客市場和旅游代理業(yè)務為主體的，而線下傳統(tǒng)旅游商則是以團隊市場的線路業(yè)務為核心的，兩者雖然有利益的交集，但也能容忍對方的存在。

但是途牛旅游就不同了，途牛旅游的主要業(yè)務是團隊游，這與線下旅行社的主要業(yè)務產(chǎn)生了強大的沖突。途牛旅游不僅要在線上經(jīng)營團隊旅游，還要在線下開設實體服務中心，不僅要到線下?lián)屔?，還要“甩開”線下合作者自己直接掌控上游資源，這不能不引起線下旅游商的強烈反擊。

與途牛旅游所不同，其他OTA雖然也有團隊游，但并非主打，比如攜程更多的是機票和酒店的自由行、去哪兒主打機票比價、藝龍主打酒店、同程和驢媽媽主打景區(qū)。

從理論上講，旅游經(jīng)營商是為滿足人們空間移動而產(chǎn)生的經(jīng)營主體，也就是說，凡是為人們提供空間移動服務的經(jīng)營者都是我國旅游市場經(jīng)營主體的組成部分，無論你是提供團隊旅游業(yè)務，還是散客旅游業(yè)務和代理旅游業(yè)務，這僅僅是旅游業(yè)務的不同，并不影響你作為旅游經(jīng)營商的性質。

然而我國相關的旅游制度設計，不論是《旅行社管理條例》，還是《旅游法》，都是以旅行社為基點、以團隊旅游為核心作為制度設計的出發(fā)點，并沒有從旅游活動和旅行業(yè)務這兩個重要屬性去劃分旅游市場經(jīng)營主體、去規(guī)定旅游市場主體的經(jīng)營行為。

于便形成了《旅游法》和《旅行社管理條例》只管旅行社，不管旅行業(yè)務，只管團隊旅游、不管散客旅游，只管綜合線路旅游、不管單項代理旅游，只管市場在位者、不管市場進入者。

在實際工作中，旅游管理部門對旅游市場經(jīng)營主體的監(jiān)管，只能局限于組團旅游服務且以盈利為目的的行為，如果經(jīng)營主體沒有組團旅游，只為游客提供的是代理服務，旅游主管部門是沒有監(jiān)管的權力。

即使經(jīng)營主體有組團活動，但旅游活動是按照AA制進行，旅游主管部門也是不能監(jiān)管的。如果經(jīng)營主體沒有取得旅行社業(yè)務經(jīng)營許可證，開展散客旅游業(yè)務，旅游主管部門也是沒有監(jiān)管的義務。

旅游主管部門能夠監(jiān)管的范圍是：經(jīng)營主體必須有組團且以盈利為目的的經(jīng)營行為。這樣的制度設計，實質上是一種“小旅游”的行業(yè)管理制度應對“大旅游”市場經(jīng)營主體的規(guī)制，在我國旅游市場進入散客化和大眾化時代的當前，制度設計的缺陷必然會對我國旅游市場經(jīng)營主體的正常發(fā)育以及經(jīng)營者經(jīng)營行為的規(guī)范產(chǎn)生諸多不利影響。

以上我們列舉了多個旅游市場經(jīng)營主體發(fā)展的新態(tài)勢與我國旅游行業(yè)管理舊制度之間不對稱的現(xiàn)象，實際上，在我國旅游發(fā)展實踐中，不對稱現(xiàn)象不僅僅局限這些。旅游市場經(jīng)營主體發(fā)展的新態(tài)勢與旅游行業(yè)管理舊制度之間的不對稱現(xiàn)象有著其深刻的社會背景，我認為有三個社會背景是值得我們深入思考的：

一是我國居民旅游需求的快速發(fā)展推動了我國旅游類型和旅游產(chǎn)品的快速發(fā)育，旅游新業(yè)態(tài)以及新的經(jīng)營主體快速成長、制度設計的滯后性，使我們的旅游制度供給不能全面適應旅游市場經(jīng)營主體發(fā)育的需要；

二是旅游與其它產(chǎn)業(yè)的融合速度的進一步加快促成了我國的旅游產(chǎn)業(yè)由“小旅游”向“大旅游”的推進，旅游產(chǎn)業(yè)邊界進而擴大、進而不清，也使得我們旅游市場經(jīng)營主體的界定更加困難，給我們旅游制度設計帶來不確定性；

三是國家管理機構設置規(guī)則以及部門職能劃定的限制，制約了國家旅游管理部門對旅游行業(yè)制度設計的權限。相對國民經(jīng)濟其它部門和行業(yè)，我國的旅游業(yè)發(fā)育較晚，與旅游業(yè)同時發(fā)育的旅游管理部門成立時間不長，在一個以部門管理為核心的社會制度下，對于一個建立時間較短的旅游管理部門來說，其行政資源和制度規(guī)制能力是有限的，加之旅游需求不斷演化，使之這種有限的行政資源以及制度規(guī)制能力更顯得力不從心。

我們不能小視制度對推動旅游發(fā)展的力量，就目前來說，旅游市場經(jīng)營主體發(fā)展的新態(tài)勢與旅游行業(yè)管理舊制度的博弈，反映出了我國旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的深層問題，這個問題若不能有效解決，旅游市場的混亂現(xiàn)象還會持續(xù)下去。

要解決這個問題，就要深入研究我國旅游產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟與技術邊界，就要制定我國旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)營主體的企業(yè)名錄，同時，要根據(jù)旅游需求的演變以及產(chǎn)業(yè)融合的狀態(tài)，重新劃定國家和地方旅游管理部門的職能以及相應的事權，特別是我國處于由工業(yè)社會向后工業(yè)社會過渡階段，服務需求的滿足以及現(xiàn)代服務業(yè)構建成為這個階段社會經(jīng)濟發(fā)展的重中之重。

我們不能以工業(yè)發(fā)展的思路來分配與調整國家行政資源，要以后工業(yè)發(fā)展的思路，通過改革重新調整國家行政資源的分配，將一些與旅游發(fā)展相關的管理職能和事權劃給國家旅游管理部門，只有使旅游管理的行政資源和制度規(guī)制能力與市場和產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀相匹配，才能保證我國旅游產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。