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要數(shù)起中國(guó)旅游最“受寵”的目的地，海南穩(wěn)坐前三。作為中國(guó)唯一一個(gè)熱帶島嶼省份，海南坐擁得天獨(dú)厚的自然資源，森林覆蓋率高達(dá)62%、空氣優(yōu)良率保持在99%以上，成為最適合休閑度假的不二選擇。

自從1988年海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立以來(lái)，30年的“逆襲”路上海南受盡了政策之惠。2009年國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)海南國(guó)際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》，對(duì)于國(guó)際化海南的建立寄予厚望；2018年國(guó)務(wù)院對(duì)外發(fā)布了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開(kāi)放的指導(dǎo)意見(jiàn)》，確定了海南“一區(qū)一港”的版圖；圍繞建設(shè)自貿(mào)區(qū)自貿(mào)港，海南還出臺(tái)了鼓勵(lì)發(fā)展賽馬、探索競(jìng)猜型體育彩票、禁止銷(xiāo)售燃油汽車(chē)等一系列政策。

然而，這位有恃無(wú)恐的“青年發(fā)展家”卻總是不盡如人意。好不容易擺脫了“孤島”困境，卻又與“國(guó)際旅游島”的愿景背道而馳，越發(fā)展越低端，成為北方，尤其是東北人候鳥(niǎo)式度假的天堂，入境游持續(xù)下滑，旅游市場(chǎng)進(jìn)入迷途。

回顧海南最近30年，除了屢次房?jī)r(jià)漲上天然后破滅以外，多年來(lái)經(jīng)濟(jì)并未取得長(zhǎng)足發(fā)展。7月4日，海南省海洋與漁業(yè)廳公布了《海南省無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用審批辦法》。7月5日，國(guó)家海洋局發(fā)布了《關(guān)于海域、無(wú)居民海島有償使用的意見(jiàn)》，進(jìn)一步明確了開(kāi)發(fā)無(wú)人島的相關(guān)規(guī)定，深受社會(huì)各方矚目。

1、“當(dāng)島主”不是新事，更絕非易事

根據(jù)《國(guó)內(nèi)居民海島旅游消費(fèi)研究報(bào)告 2017》顯示， 2017年中國(guó)居民出境海島游的出游人次突破 4000萬(wàn)人次，創(chuàng)造旅游收入總量超1.2萬(wàn)億元。如此可見(jiàn)，海島游對(duì)于國(guó)內(nèi)消費(fèi)者的誘惑力，以及開(kāi)發(fā)本土海島旅游的商機(jī)。這在國(guó)家海洋局發(fā)布的《2016年海島統(tǒng)計(jì)調(diào)查公報(bào)》也有體現(xiàn)，江蘇、廣西等多省出臺(tái)政策，并開(kāi)始開(kāi)發(fā)無(wú)人海島。而浙江、福建早在2014年就報(bào)道，一些企業(yè)家已經(jīng)過(guò)上了金庸小說(shuō)中“桃花島”的愜意生活。

然而，海島資源和海島旅游之間的轉(zhuǎn)化并不是一蹴而就的容易事。早在2003年，中國(guó)就已經(jīng)推出《無(wú)居民海島保護(hù)與利用管理規(guī)定》，首次明確允許個(gè)人或機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)利用無(wú)人島。據(jù)當(dāng)時(shí)數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)擁有面積超過(guò)500平方米的島嶼6500多個(gè)，其中有居民的海島僅433個(gè)，其余均為無(wú)居民海島。500 平方米以下的無(wú)居民海島數(shù)以萬(wàn)計(jì)。2011年4月，國(guó)家海洋局公布第一批176個(gè)無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)名錄，涉及遼寧、山東、浙江、福建、廣東、海南等 8 個(gè)省區(qū)。其中，海南省在名錄中占6個(gè)名額。

2011年11月，中國(guó)第一次進(jìn)行海島使用權(quán)拍賣(mài)，寧波的高寶投資有限公司以2000萬(wàn)元拍得寧波大羊嶼，將打造為以游艇度假為特色的海島。但在2014年，總投資5億元的大羊嶼一期建設(shè)項(xiàng)目就宣告終止。原因之一是每天上島施工的時(shí)間不固定，要視潮汐而定；原因之二是每年夏天臺(tái)風(fēng)都會(huì)中斷工程；原因之三是自備發(fā)電機(jī)、運(yùn)輸沙石的成本比陸地施工成本高3-5倍。

除了施工工期不穩(wěn)定，開(kāi)發(fā)海島還需要面對(duì)敏感的生態(tài)環(huán)境。三亞市鳳凰島，此前以三亞國(guó)際客運(yùn)港和國(guó)際郵輪港名義取得海域使用權(quán)，實(shí)際開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)酒店用地遠(yuǎn)超港口用地。由此導(dǎo)致三亞灣西部岸線遭到侵蝕、三亞河污染加劇。

就在5月29日，海南省才公布了《海南省貫徹落實(shí)中央第四環(huán)境保護(hù)督察組督察反饋意見(jiàn)整改方案》，對(duì)一些違規(guī)填海、無(wú)序養(yǎng)殖的海洋海島開(kāi)發(fā)項(xiàng)目劃定了具體整改期限。如今，開(kāi)發(fā)無(wú)人島已經(jīng)不是可望而不可及的“夢(mèng)想”，但是在近20年的探索中，初期投資巨大、生態(tài)環(huán)境敏感、基礎(chǔ)建設(shè)難度大、收回投資周期長(zhǎng)等問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)出來(lái)，并且艱巨得無(wú)法回避。

2、博采眾長(zhǎng)：開(kāi)發(fā)無(wú)人島“海外經(jīng)”

無(wú)居民海島，對(duì)于中國(guó)消費(fèi)者來(lái)說(shuō)早已不是新鮮事。它們分布在全球四大洋之上，也長(zhǎng)期存在于各國(guó)的開(kāi)發(fā)和保護(hù)模式之中。一些國(guó)家海島旅游開(kāi)發(fā)已經(jīng)有了成熟模式，其中印度洋上聞名遐邇的島嶼國(guó)家馬爾代夫堪稱(chēng)典范。

以海島旅游聞名于世的馬爾代夫，旅游業(yè)已經(jīng)于漁業(yè)、航運(yùn)業(yè)共同成為當(dāng)?shù)厝笾еa(chǎn)業(yè)。馬爾代夫擁有大小島嶼近1200個(gè)，1980年起，它依靠國(guó)外資金援助，制定了海島開(kāi)發(fā)計(jì)劃。

馬爾代夫建立了專(zhuān)門(mén)的海島旅游管理機(jī)構(gòu)，每一個(gè)無(wú)人島的開(kāi)發(fā)，均先由一個(gè)投資主體向政府租賃一個(gè)島嶼，在海島上建一家酒店，以完整、獨(dú)立、封閉式的度假村模式經(jīng)營(yíng)發(fā)展。這種“一島一店一特色”的開(kāi)發(fā)模式營(yíng)造了“小、清、靜”的休閑氛圍，被稱(chēng)為海島開(kāi)發(fā)的“馬爾代夫模式”。

強(qiáng)烈的環(huán)保意識(shí)是“馬爾代夫模式”成功的關(guān)鍵。其著名的“三低一高”的開(kāi)發(fā)原則（即低層建筑、低密度開(kāi)發(fā)、低容量利用和高綠化率），保證生態(tài)開(kāi)發(fā)的落實(shí)，保留了島嶼的原景、原味。

此外，馬爾代夫的盛景也離不開(kāi)當(dāng)?shù)卣拇罅χС帧?yán)格的審查批準(zhǔn)制度為海島開(kāi)發(fā)保駕護(hù)航。旅游部門(mén)代表國(guó)家對(duì)外出租海島、組織審查海島開(kāi)發(fā)規(guī)則和海島開(kāi)發(fā)建設(shè)的布局、制定濱海旅游法規(guī)，以及旅游業(yè)的日常監(jiān)管。由于旅游業(yè)舉足輕重的意義，該國(guó)還成立了由旅游、漁業(yè)、交通等部門(mén)組成的國(guó)家旅游管委會(huì)。

世界上很多無(wú)人島都具有開(kāi)發(fā)旅游或私人度假的潛能。1999年，美國(guó)成立了海島事務(wù)跨部管理機(jī)構(gòu)，并采用出租的辦法行使無(wú)居民海島使用權(quán)。美國(guó)田納西河流域管理局通過(guò)出租的方式，向私人轉(zhuǎn)讓公有海島使用權(quán)，用于休養(yǎng)、避暑、劃船、釣魚(yú)以及類(lèi)似的消遣活動(dòng)。

英國(guó)的無(wú)居民海島，名義上都?xì)w皇室所有。為了獲得經(jīng)常性收益，皇室一般是將海島出租給私人，由私人開(kāi)發(fā)后再進(jìn)入市場(chǎng)。

在澳大利亞，政府向企業(yè)及個(gè)人提供無(wú)居民海島的重要方式也是出租。租約必須符合規(guī)劃，并需要批準(zhǔn)；如無(wú)居民海島改變用途需事先申請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)后重新訂立租約。

在新加坡，政府將一定年期的無(wú)居民海島使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給使用者，使用者接著可自由轉(zhuǎn)讓和轉(zhuǎn)租，但年期不變。使用年期屆滿，政府即收回海島，島上建筑物也無(wú)償歸政府所有。到期后重新租島。

印度尼西亞作為世界上最大的群島國(guó)，擁有島嶼約1.7萬(wàn)個(gè)。印尼政府鼓勵(lì)外國(guó)投資商租用其無(wú)居民海島，并提供減稅等優(yōu)惠政策。印尼還成立了伊斯蘭金融合作俱樂(lè)部，專(zhuān)門(mén)吸引來(lái)自海灣國(guó)家對(duì)無(wú)人島的投資。

大規(guī)模出租無(wú)居民島嶼的國(guó)家，多以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)，政府較少直接參與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。于是，眾多轉(zhuǎn)讓無(wú)居民海島使用權(quán)的中介機(jī)構(gòu)大顯身手，不僅全面提供各大洲可轉(zhuǎn)讓?shí)u嶼的信息，還發(fā)布大量明星、美景照片，將享受私人島嶼，包裝成高端人士的生活元素。

3、海南無(wú)人島如何避免“傷基”？

荒島開(kāi)發(fā)，環(huán)保先行，而環(huán)保措施的基礎(chǔ)是立法。日本的《日本孤島振興法》、韓國(guó)的《島嶼開(kāi)發(fā)促進(jìn)法》、澳大利亞新威爾士州的《勞德哈伍島法》、美國(guó)的《1972年美國(guó)聯(lián)邦海岸帶管理法》就明確規(guī)定了無(wú)居民海島的管理制度，尤其是環(huán)保相關(guān)政策。

在國(guó)內(nèi)無(wú)人島開(kāi)發(fā)的問(wèn)題上，“生態(tài)保護(hù)”也一直是公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。2016年底，國(guó)家海洋局印發(fā)《無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用審批辦法》,將“生態(tài)優(yōu)先”規(guī)定為無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用遵循的最重要原則并貫穿始終。2018年7月5日，國(guó)家海洋局發(fā)布《關(guān)于海域、無(wú)居民海島有償使用的意見(jiàn)》要求，嚴(yán)格落實(shí)海洋國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)紅線，以生態(tài)保護(hù)優(yōu)先和資源合理利用為導(dǎo)向，對(duì)需要嚴(yán)格保護(hù)的海域、無(wú)居民海島，嚴(yán)禁開(kāi)發(fā)利用；對(duì)可開(kāi)發(fā)利用的海域、無(wú)居民海島，通過(guò)有償使用達(dá)到盡可能少用的目的。

另外，《意見(jiàn)》也提出，我國(guó)將逐步提高經(jīng)營(yíng)性用海用島的市場(chǎng)化出讓比例，鼓勵(lì)沿海各地區(qū)在依法審批前，結(jié)合實(shí)際推進(jìn)旅游娛樂(lè)、工業(yè)等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目用島采取招標(biāo)拍賣(mài)掛牌等市場(chǎng)化方式出讓。

除了生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，在開(kāi)發(fā)的過(guò)程中還要處理好海島歷史遺留問(wèn)題。在2009年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》中明確指出，無(wú)居民海島所有權(quán)屬于國(guó)家，但追溯歷史原因，大部分無(wú)居民海島存在原所有人或使用人。

由于長(zhǎng)期以來(lái)無(wú)居民海島缺乏統(tǒng)一的管理制度和規(guī)范，各相關(guān)部門(mén)無(wú)法就問(wèn)題達(dá)成統(tǒng)一意見(jiàn)，導(dǎo)致同一島上數(shù)證并存、權(quán)屬?gòu)?fù)雜混亂等問(wèn)題。為了無(wú)居民海島的保護(hù)與有序開(kāi)發(fā)，需要在對(duì)無(wú)居民島嶼歷史遺留產(chǎn)權(quán)問(wèn)題進(jìn)行實(shí)證分析的前提下，有效解決問(wèn)題。

其中包括無(wú)居民島嶼林權(quán)證問(wèn)題的解決，以及無(wú)居民島嶼已租賃、開(kāi)發(fā)利用問(wèn)題的處理。建立集中統(tǒng)一的管理模式，解決無(wú)居民海島歷史遺留產(chǎn)權(quán)問(wèn)題的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)其權(quán)屬明晰、合法有序，故對(duì)無(wú)居民島嶼實(shí)行集中統(tǒng)一管理是前提和關(guān)鍵。

 隨著政策進(jìn)一步明確，海南無(wú)人島的旅游開(kāi)發(fā)顯現(xiàn)出巨大吸引力。與此同時(shí)，海島旅游開(kāi)發(fā)的科學(xué)性和文化創(chuàng)新的獨(dú)特性需要得到高度關(guān)注。參照《海南省無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用審批辦法》的有關(guān)規(guī)定，無(wú)居民海島的開(kāi)發(fā)利用期限最長(zhǎng)為50年。除了旅游娛樂(lè)用島的期限為25年，養(yǎng)殖用島可達(dá)15年、鹽業(yè)礦業(yè)用島為30年、公益事業(yè)用島為40年、港口等建設(shè)工程為50年。

充分發(fā)揮文化和旅游對(duì)于海島的積極作用，多方規(guī)范為有序開(kāi)發(fā)和運(yùn)營(yíng)保駕護(hù)航。為“島主”設(shè)置適當(dāng)?shù)臏?zhǔn)入門(mén)檻，尊重海島生態(tài)系統(tǒng)的脆弱性和敏感性，提前制定并完善開(kāi)發(fā)所需要的資金準(zhǔn)備和規(guī)劃要求，避免無(wú)序開(kāi)發(fā)和資源浪費(fèi)；鼓勵(lì)并推動(dòng)海島開(kāi)發(fā)的行業(yè)規(guī)范的落實(shí)，以法律規(guī)范和市場(chǎng)機(jī)制兩只手共同約束不文明行為。

在“島主”之間建立合作俱樂(lè)部，促進(jìn)交流、經(jīng)驗(yàn)互鑒，努力打造國(guó)內(nèi)“一島一特色”的海島開(kāi)發(fā)模式；重要的是，正確引導(dǎo)并督促海島“來(lái)訪者”自覺(jué)遵守規(guī)范，杜絕對(duì)生態(tài)鏈條造成不可逆的的傷害，共同營(yíng)造和諧、環(huán)保的海島環(huán)境。

自古以來(lái)，海島都承載著人們對(duì)于美好自由的向往，營(yíng)造了無(wú)數(shù)少年的“江湖夢(mèng)”，成為現(xiàn)代旅游玩家最后的“避難所”。因此，無(wú)人島嶼的開(kāi)發(fā)和運(yùn)營(yíng)比起單純的旅游目的地來(lái)說(shuō)，更為復(fù)雜。

它需要的是完善的政策支持和引導(dǎo)、市場(chǎng)機(jī)制的有序競(jìng)爭(zhēng)，還有“島主”強(qiáng)有力的資金支持、基于環(huán)保意識(shí)和創(chuàng)新意識(shí)的開(kāi)發(fā)策略，更需要接下來(lái)的“享受者”自覺(jué)形成的保護(hù)行為。

這場(chǎng)聲勢(shì)浩大、難度不小的無(wú)人島開(kāi)發(fā)，從某種角度上看，是人和自然的一筆交易。對(duì)于2011年國(guó)家海洋局公布的第一批176個(gè)無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)名錄中，海南省占有的6個(gè)名額而言，這場(chǎng)交易十分激烈。而海南無(wú)人島政策的放開(kāi)，只是其中的一個(gè)具有代表性的閥口，這次的開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)必將成為“中國(guó)海島模式”中重要的一筆。

*本文來(lái)源：微信公眾平臺(tái)“小榮說(shuō)”，（ID：xiaorongshuo），作者：李潔，原標(biāo)題：《海南允許開(kāi)發(fā)無(wú)人島：到底是商機(jī)還是“傷基”？》。

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