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國家推行特色小鎮(zhèn)的政策已經(jīng)近三年，2016年《住房城鄉(xiāng)建設部 國家發(fā)展改革委 財政部關于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》中提出，到2020年在全國范圍內(nèi)要建設一千個特色小鎮(zhèn)，掀起了各地建設特色小鎮(zhèn)的熱潮，并且先后公布了第一批、第二批特色小鎮(zhèn)名錄。地方政府也積極申報，唯恐本地的特色小鎮(zhèn)項目不在國家的名錄里。那么這近三年來，特色小鎮(zhèn)推行的實際情況到底如何？其中存在什么問題？未來應如何推進？

就此，經(jīng)濟觀察報于5月8日專訪了財政部PPP專家?guī)鞂＜?、北京大岳咨詢有限責任公司全過程咨詢首席行業(yè)專家唐鳳池，唐鳳池在過去的數(shù)年中操作了多個特色小鎮(zhèn)項目。

經(jīng)濟觀察報：現(xiàn)在特色小鎮(zhèn)發(fā)展的情況如何？

唐鳳池：國家倡導特色小鎮(zhèn)，看來有幾個方面的作用：一是緩解大城市病，疏散一線城市人口；二是可以在經(jīng)濟下滑時刺激投資、拉動內(nèi)需；三是帶動鄉(xiāng)村振興。初衷很好，但是現(xiàn)實情況目前看并不樂觀。

從我跟進的幾個特色小鎮(zhèn)項目來看，沒有一個落地的，具體原因是多方面的：有的項目政府很積極，沒有投資人感興趣；有的投資人很積極，但是追求施工利潤，套路政府；有的政府是想爭取上級獎補資金，項目倉促上馬；有的是投資人很積極，政府不看好；有的是房地產(chǎn)商將地產(chǎn)項目變相包裝成特色小鎮(zhèn)。從筆者了解到的其他項目情況來看，也大都沒有落地，只有個別項目，以政府付費的模式，做了一些小鎮(zhèn)內(nèi)的道路等基礎設施，如果用使用者付費，很難有真正的投資人接盤。一些特色小鎮(zhèn)項目是政府一廂情愿，一看國家有這方面政策扶持，為了爭取上級的獎補資金而包裝出來的項目，很多項目前期論證不夠，可研深度不夠。

經(jīng)濟觀察報：特色小鎮(zhèn)項目沒有落地的問題出在哪里？

唐鳳池：問題有多方面的，我舉幾個例子。

案例一：設計方案挺漂亮，誰來買單？

我參加過某特色小鎮(zhèn)的設計方案論證會，設計方案是一家知名大型設計院設計的，做的很漂亮，總投資約100億元。主管領導征詢我的意見，我說這個設計方案做得很漂亮，如果我是當?shù)乩习傩?，肯定非常高興，因為基礎設施改善了、生活環(huán)境變漂亮了，這都是好事，但是我作為咨詢顧問，需要問一下，誰出錢？是不是政府出錢？政府沒有錢，不出錢。那就是投資人出錢，投資人憑什么出錢。資本是逐利的，投資人是掙錢來的，不是扶貧來的。這么大投資規(guī)模，投資人能否從項目收益中獲得合理的回報？后來主管領導聽我這么一說，當場要求刪減建設內(nèi)容，降低投資，現(xiàn)場當時就調(diào)到30多億。

案例二：有多少錢、辦多少事？

我還參加一個項目的政府與投資人的對接會，這個項目的潛在投資人是由國內(nèi)一家知名的大型國企，項目計劃投資150億元，投資人還建議調(diào)高到200億元。投資人的負責人問政府領導，市里的財政承受能力還有多少空間？最大能夠承擔多少？意思是你有多少錢，我給你做多少事，要把你的財政承受能力用夠。當時本人說了兩點意見：第一，不是我有多少錢，就要給你多少。比如我去一個商店買衣服，我問售貨員這個衣服多少錢？售貨員問我兜里有多少錢？這個大家都知道，售貨員應該回答衣服賣多少錢，我兜里錢再多，也不是都要花在這件衣服上。政府也同樣如此，需要干的事情很多，花錢要按輕重緩急，總體平衡，能用在這個項目上的資金不會太多。第二，項目投資規(guī)模不等同于政府付費規(guī)模，如果采用使用者付費為主，政府少花錢，甚至不花錢，政府可以給你資源、給你政策，那么這個項目投資別說150億，就是200億也是可以的。這個項目投資后來縮減到50多億元。

還有一個問題就是控制項目投資規(guī)模的怪圈。長期以來，各地在項目策劃環(huán)節(jié)有一個怪圈：政府方從追求業(yè)績、從爭取國家獎補資金的角度，往往喜歡把項目規(guī)模做大；投資人很多是以施工單位為主，為了追求施工利潤，也想把項目規(guī)模做大，以房建施工為主的投資人就多設計房建項目，以道橋施工為主的投資人，則多設計道橋項目；而設計院的取費也是根據(jù)項目投資規(guī)模來計取，同樣希望把項目投資規(guī)模做大；甚至咨詢單位的咨詢服務費，也要依據(jù)項目投資規(guī)模來收取，這樣大家都想把項目投資規(guī)模做大，可問題是投資規(guī)模上去了，誰最終買單？

經(jīng)濟觀察報：現(xiàn)在很多特色小鎮(zhèn)都采用PPP模式，PPP政策是否是特色小鎮(zhèn)推行遇阻的主要原因？

唐鳳池：很多特色小鎮(zhèn)項目是采用PPP模式運作的，很多項目落地難、融資難，大量項目胎死腹中，一些人認為PPP不靠譜。

這正是PPP模式的優(yōu)勢所在。如果還是按傳統(tǒng)模式運作，政府主導，采用政府直接投資、平臺公司融資、債券、BT等模式來建設，領導一拍板就上馬了，或許很多特色小鎮(zhèn)項目已經(jīng)建設完工了。但是采用PPP模式運作，無論項目前期各方怎么打著各自的算盤、怎么套路，最終到項目落地環(huán)節(jié)，無論是投資人、還是金融機構都要算賬，看看投資回報是否合適。如果不合適，就沒人來投資，項目推進不下去，就像優(yōu)勝劣汰。這其實是個好事，說明很多特色小鎮(zhèn)項目決策階段論證不充分，甚至不靠譜，推進不下去是正常的，避免形成新的“鬼城”，造成資源的巨大浪費。

經(jīng)濟觀察報：究竟哪些地方適合推行特色小鎮(zhèn)？

唐鳳池：主要還要看所在地域的人口基數(shù)和經(jīng)濟發(fā)展水平。從長遠來看，我們國家發(fā)展趨勢應該是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的人口向發(fā)達地區(qū)流動；鄉(xiāng)鎮(zhèn)、小城市人口向大、中城市流動；整體人口將向一二線城市和大都市圈集聚；大城市群集聚70-80%的人口，創(chuàng)造90%GDP。從這一點來說，筆者認為推廣特色小鎮(zhèn)應符國家整體發(fā)展趨勢和地域發(fā)展的階段。各地區(qū)的發(fā)展階段不同，現(xiàn)在經(jīng)濟較發(fā)達、人口較稠密、自然景觀較好的地方，現(xiàn)在適合推行；對于許多經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)、人口凈流失地區(qū)、人口不稠密的地區(qū)來說，與其去推特色小鎮(zhèn)，不如把有限的資源投入到大中城市的基礎設施升級改造方面，提升城市競爭力，從而留住人、吸引投資者。有些特色小鎮(zhèn)項目或許從項目策劃開始就是一個錯誤，如果項目還是在講故事，對上忽悠領導，爭取獎補資金和政策支持，對下忽悠其他投資者進駐接盤，這樣的項目勢必很難落地。

經(jīng)濟觀察報：如何解決現(xiàn)在特色小鎮(zhèn)中發(fā)現(xiàn)的問題呢？

唐鳳池：一是真正的運營單位及早介入。目前很多的潛在社會資本是施工、設計單位，他們的關注重點在建設規(guī)模、設計任務大小，對后期運營關注不多。特色小鎮(zhèn)項目策劃階段應該由真正的運營單位及早介入，參與項目的策劃、設計、財務的測算，這樣項目才容易落地。特色小鎮(zhèn)回報機制應盡量多的采用使用者付費模式，以使用者付費收益穩(wěn)定的項目為主。從幾個方面來看，一方面特色小鎮(zhèn)項目運營屬性比較強，應該由社會資本來主導，而現(xiàn)在很多節(jié)目都是由政府來主導；第二個方面，特色小鎮(zhèn)項目的配套基礎設施是為整個項目服務的，如果整個項目大的規(guī)劃、設計方案沒有確定，只做配套基礎設施，后面不一定能夠用的上；第三，特色小鎮(zhèn)項目還是應該以使用者付費為主，政府在有限的財力下，要做的事情很多，以政府付費模式來推進這類項目，得不償失，也不符合特色小鎮(zhèn)項目推進的初衷。

二是咨詢單位的及早介入，如果有經(jīng)驗咨詢單位及早介入，可以名正言順地參與項目規(guī)劃布局、產(chǎn)業(yè)策劃、可研編制、方案設計等前期工作，提出合理化建議，可以讓項目少走許多彎路。

*本文來源：經(jīng)濟觀察報，作者：杜濤，原標題：《為何特色小鎮(zhèn)落地如此之難》。

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