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近日，對于中國地產(chǎn)界和文旅行業(yè)界來說，出臺了一項重要改革舉措，那就是《國務(wù)院關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》。

在我看來，這個舉措具備了中長期重要意義。對于大城市近郊感興趣投資項目的業(yè)界同仁來說，這個政策再一次打破了之前拿地的邊界條件，為未來的發(fā)展提供了無限可能。 

為何這樣說呢？我們先來研讀這個舉措。主要內(nèi)容是兩個要點：

1、將國務(wù)院可以授權(quán)的永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批事項授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。

2、試點將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和國務(wù)院批準(zhǔn)土地征收審批事項委托部分省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。

從兩個舉措的適用范圍和永久基本農(nóng)田審批政策試點地區(qū)來看，主要集中在京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)和重慶，這些地區(qū)基本上都是未來都市圈人口流入的集中區(qū)域。而這些地區(qū)的郊區(qū)化問題，代表了中國未來大都市的發(fā)展方向。

這個舉措，其實從宏觀城市發(fā)展層面和微觀的項目發(fā)展層面，都會對業(yè)界產(chǎn)生比較大的影響，我來嘗試做如下一些分析。

宏觀層面：為打破大城市用地邊界提供政策基礎(chǔ)

先從宏觀的城市群空間布局模式來理解這個政策的意義。

以上海為例。從下圖可見，在2015年上海土地利用現(xiàn)狀中，建成區(qū)的建設(shè)用地周邊大量是耕地、農(nóng)村居民點用地等農(nóng)用地。也就是說，2015年的上海市區(qū)其實是被大量耕地所包裹的狀態(tài)。

而根據(jù)2017~2035年的上海城市總體規(guī)劃，我們就可以發(fā)現(xiàn)，用地總體布局仍然延續(xù)之前的用地結(jié)構(gòu)，上海依然是被耕地和林地所包圍。這是典型的田園城市的模式。

上海這樣的模式，延續(xù)了以英國倫敦為模型的田園城市風(fēng)貌，在農(nóng)村和都市之間，架設(shè)了基本農(nóng)田和林地，保護上海地區(qū)糧食供應(yīng)安全的同時，也保護了糧食安全，也營造了公園式的休閑綠地景觀空間。

那么，這樣的城市規(guī)劃模式，是否存在問題呢？我們再來對比一下東京都市圈的總體規(guī)劃。

從上圖可見，與上海城市規(guī)劃最大的不同是，東京都市圈的規(guī)劃并沒有完全被耕田所割斷，而是順應(yīng)了都市圈的發(fā)展趨勢，進行了以軌道交通為核心的發(fā)散式的空間布局模式。所以，軌道交通走廊經(jīng)濟帶打破了原有的耕田包裹的田園城市模式，而是呈現(xiàn)出手指狀的空間突圍。

其實，東京這樣的變化也不是一蹴而就。

早期在日本戰(zhàn)敗后，東京重建規(guī)劃也是秉承抑制大城市發(fā)展的理念。因此早期的東京城市規(guī)劃具有明顯模仿大倫敦規(guī)劃的痕跡，規(guī)劃中有綠帶、新城。但是，這個借鑒英國大倫敦規(guī)劃所編制的首都圈基本計畫很快就被發(fā)現(xiàn)并不適合日本國情。其預(yù)測的二十年人口數(shù)量在十年后就超了。

此外，在綠帶范圍內(nèi)，外來人口的住房需求很大，日本的土地私有觀念又非常強，地方政府可以從土地開發(fā)中獲得房地產(chǎn)稅等收益，所以在很大程度上也是漠視、縱容私有土地的開發(fā)，由此導(dǎo)致綠帶被大量蠶食。

依靠限制方式管制土地開發(fā)可能效果并不明顯，與之相對，軌道交通引導(dǎo)開發(fā)的模式還比較有效。東京都市圈的用地布局就演變成了如今這個樣子。

如果上海都市圈的規(guī)劃，未來可借鑒東京都市圈的規(guī)劃發(fā)展模式，是不是當(dāng)前的農(nóng)用地布局問題會需要有重大調(diào)整呢？

如果需要調(diào)整，那么當(dāng)前的用地政策就預(yù)留了非常重要的制度基礎(chǔ)。當(dāng)然，中國有中國特色，政治體制、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)管理制度不一樣，我們也不會照搬日本模式。也不是并不一定每個城市空間都需要大力發(fā)展軌道交通，但上海的未來確實代表了中國一線城市和核心都市圈發(fā)展的模式面臨的普遍問題。

其實北京也同樣如此。我們看下圖北京2035年總體規(guī)劃，其所與京津冀聯(lián)動，似乎也沒有形成手指狀的軌道交通經(jīng)濟走廊關(guān)系。

這是在城市群宏觀層面上遇到的耕地問題。未來，如果用地審批能夠放松到北京、上海本地進行統(tǒng)籌考慮，那么這兩大城市想必會從區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)考慮，可能會打破原有的城鎮(zhèn)空間聯(lián)系關(guān)系，與周邊城市建立其新興的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展模式。

這是其一。

為微觀項目落地提供更好的發(fā)展機會

其二，我們再從微觀層面上來看。

我們調(diào)整一下視角，從最宏觀的區(qū)域統(tǒng)籌，降維聚焦到鄉(xiāng)村這個最基本的農(nóng)業(yè)生活生產(chǎn)單元上，來看看我們的大城市鄉(xiāng)村發(fā)展實際情況。

對于中國大多數(shù)鄉(xiāng)村來說，之前中國農(nóng)用地的布局模式，基本都是按照千百年來，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)聚落的方式進行規(guī)劃。一般都是農(nóng)業(yè)生活組團旁邊配置了大量的耕地，這種模式是中國農(nóng)業(yè)社會的基本運作模型。但在現(xiàn)代化大生產(chǎn)的當(dāng)下，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的要求農(nóng)用地必須大規(guī)模集中配置，因此原有的斑塊狀的農(nóng)用地發(fā)展模式已經(jīng)開始不適應(yīng)當(dāng)前實際。

同時，工業(yè)化的進程使得大量農(nóng)村人口被虹吸進入了城鎮(zhèn)，因此留下了許多空心村。這些空心村的用地閑置，也一直是棘手問題。

百畝地尺度的農(nóng)村建設(shè)用地，雖然經(jīng)過合村并點的處理，可以相對集中進行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。但由于這些仍屬于農(nóng)用地的范疇，建設(shè)用地紅線始終沒有突破，在土地產(chǎn)權(quán)上與城鎮(zhèn)建設(shè)用地?zé)o法同日而語。這樣仍會面臨未來產(chǎn)業(yè)進入后的融資、上市交易等各種問題。 舉個例子。

以上圖為例，中國傳統(tǒng)農(nóng)村的空間布局是：從秦漢時期開始，為了保持以家庭為單位的耕作制，在原有的生產(chǎn)力水平上，基本農(nóng)田范圍的覆蓋了一個村落組團和村民組，組團之間只有村級道路進行連接。這就是所謂的阡陌交通的農(nóng)業(yè)繁盛景象。

在農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的表現(xiàn)形式上，就呈現(xiàn)出紅斑的模式。這種斑狀模塊，就是典型的農(nóng)業(yè)集體生活聚集點的產(chǎn)物。這樣的斑塊組團化布局模式優(yōu)勢在于風(fēng)景優(yōu)美，居住舒適度較高，但問題在于由于土地利用不集中，導(dǎo)致燃?xì)狻⑺?、污水處理等市政公共設(shè)施配套深入到各個用地組團的成本過高。

如今，社會生產(chǎn)力出現(xiàn)了巨大的躍遷。如果沒有靈活的土地統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，這樣的用地規(guī)劃就基本限制了規(guī)劃化發(fā)展產(chǎn)業(yè)的可能性。這就是中國的農(nóng)業(yè)土地和歐美的農(nóng)場化運營土地的重要區(qū)別。

未來在中國大城市周邊，在以軌道交通、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新一代基礎(chǔ)設(shè)施興建的基礎(chǔ)上，一定會形成新興的產(chǎn)業(yè)。屆時，如果沒有用地的支撐，產(chǎn)業(yè)想發(fā)展也會遇到各種掣肘。當(dāng)前的用地政策調(diào)整，也算是未雨綢繆。

同樣的邏輯，我們再看一個鎮(zhèn)域的空間布局。請把目光聚焦到下圖，看烏鎮(zhèn)的總體規(guī)劃。

梳理一下這個規(guī)劃可以發(fā)現(xiàn)，這個處于長三角核心區(qū)的烏鎮(zhèn)，雖然當(dāng)前已經(jīng)成為國家級名片，但其用地規(guī)模還與中國眾多鄉(xiāng)鎮(zhèn)用地規(guī)模大體相似，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設(shè)區(qū)并不是很大。

從上圖的當(dāng)前的烏鎮(zhèn)總體規(guī)劃來看，烏鎮(zhèn)的核心建設(shè)區(qū)的建設(shè)用地面積只有11平方公里，接著外圍就被各類耕地農(nóng)田所環(huán)繞。但如今的烏鎮(zhèn)已經(jīng)不再是普通的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而是具備了高能級的產(chǎn)業(yè)水準(zhǔn)的新興小鎮(zhèn)。

從烏鎮(zhèn)當(dāng)前發(fā)展出來的會議會展、文化休閑、觀光度假、康養(yǎng)養(yǎng)老、互聯(lián)網(wǎng)及人工智能等產(chǎn)業(yè)來看，仍然處于從傳統(tǒng)的建制鎮(zhèn)在快速產(chǎn)業(yè)躍遷的階段。

那么，類似烏鎮(zhèn)這種百里挑一出來的小鎮(zhèn)，其鎮(zhèn)域規(guī)模是否有可能適度擴大，以延續(xù)這種良好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢呢？

重點產(chǎn)業(yè)型項目迎來更快的審批推進速度，

文旅項目迎來更好落地機會

最后，我們從產(chǎn)業(yè)項目層面上來分析。

基本農(nóng)田轉(zhuǎn)性的審批權(quán)下放這個政策，可以聯(lián)合之前各省市內(nèi)執(zhí)行的“增加掛鉤”“占補平衡”政策一同考慮。之前政策解決了零散農(nóng)業(yè)用地的歸并問題，這是土地集約利用的好辦法，但這樣的舉措并不能從根本上解決建設(shè)用地的增減掛鉤問題。

依照之前相關(guān)法規(guī)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地的增減掛鉤試點，必須在國土資源部批準(zhǔn)才可以。如今這種審批權(quán)下放給省級單位，勢必將加速建設(shè)項目的推進速度。

從用地的區(qū)位特征來看，文旅、康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)是大城市郊區(qū)目前最適合發(fā)展的產(chǎn)業(yè)門類。他們的特點是離大城市近，可以從郊區(qū)很便捷的融入現(xiàn)代大都市的產(chǎn)業(yè)分工網(wǎng)絡(luò)，同時也可以享受大城市群的醫(yī)療、教育、衛(wèi)生等公共設(shè)施的配套。

可是，無論是文旅產(chǎn)業(yè)、康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)還是新興工業(yè)、甚至互聯(lián)網(wǎng)全新一帶產(chǎn)業(yè)，若要在大城市郊區(qū)進行產(chǎn)業(yè)組團的布局，就勢必需要一定規(guī)模的建設(shè)用地進行統(tǒng)籌調(diào)配。其實，從業(yè)界實際操作層面上來看，文旅康養(yǎng)類項目最大的問題是用地問題。

文旅類項目，往往區(qū)位偏遠(yuǎn)，處于大都市建成區(qū)的城市規(guī)劃外圍，在地理位置管轄上，往往屬于縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村的管轄范圍。因此，在絕大多數(shù)項目上，都會遇到農(nóng)用地的問題。

一個好的文旅康養(yǎng)項目，最重要的是配套要完善。而文化、健康、娛樂、教育等相關(guān)配套的卻往往屬于投入項目，從商業(yè)模式上看，與之形成資金平衡的，確實需要一定規(guī)模的可銷售類物業(yè)作為支撐，這樣才能形成一個經(jīng)濟上可行性的項目。

所以從實際項目開發(fā)的角度出發(fā)，幾百畝以內(nèi)的文旅康養(yǎng)型項目很難取得真正意義上的成功，一般只有1000~3000畝的項目才能形成規(guī)模優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)集群優(yōu)勢。而若想形成這樣的規(guī)模，建設(shè)用地的面積數(shù)量就是個核心問題了。

實際上，這幾年我們操作的大量項目實踐告訴我們，如果用地規(guī)模問題不能解決，很多文旅康養(yǎng)項目必然會胎死腹中。其中的邏輯道理，相信操作過上述項目的人士一定會理解。

*本文來源：微信公眾號“房地產(chǎn)觀察家”（ID:realestatereview），作者：鄒毅，執(zhí)惠專家作者，領(lǐng)易咨詢總經(jīng)理（個人微信號：brian378183884)，原標(biāo)題：《土地政策重磅利好，文旅地產(chǎn)或?qū)⑵痫w！》。