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改革開放以來，中國旅游業(yè)走過了探索發(fā)展的三十五年歷程，旅游業(yè)因擴大內(nèi)需成為經(jīng)濟建設(shè)的重要力量，因互通有無成為政治建設(shè)的重要基礎(chǔ)，因文明傳承成為文化建設(shè)的重要載體，因以人為本成為社會建設(shè)的重要內(nèi)容，因環(huán)境友好成為生態(tài)文明的重要方面。在“五位一體”總體布局中，旅游業(yè)與其他行業(yè)的融合日益普遍，發(fā)展帶動效應(yīng)更加明顯，國內(nèi)旅游景區(qū)建設(shè)未來得到的推進縱深也更為有力。繼《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》、《國民旅游休閑綱要》和《旅游法》實施以來，《國務(wù)院關(guān)于促進旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2014〕31號）的發(fā)布，對旅游業(yè)改革發(fā)展又做出了重大部署，它們在增強旅游發(fā)展動力、拓展旅游發(fā)展空間、激發(fā)市場主體活力等方面，為旅游景區(qū)建設(shè)創(chuàng)造了清晰和良好的政策環(huán)境。

近年來，統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系建設(shè)，奠定了市場在資源配置中起決定性作用的基礎(chǔ)，在深化經(jīng)濟體制改革的新形勢下，我國旅游景區(qū)的建設(shè)發(fā)生了顯著變化：消費市場越來越認可旅游景區(qū)的品質(zhì)內(nèi)涵與度假價值，資本市場越來越接受景區(qū)業(yè)態(tài)的創(chuàng)新完善與融合發(fā)展，地方政府越來越重視旅游景區(qū)建設(shè)帶來的經(jīng)濟效益與社會效益，大資本越來越關(guān)注旅游景區(qū)將投資和運營分開的公司治理與收益模式，企業(yè)行為越來越平衡旅游景區(qū)開發(fā)中的傳統(tǒng)保護與文化利用。根據(jù)本人長期以來的跟蹤研究與實務(wù)經(jīng)驗，開發(fā)企業(yè)進行旅游景區(qū)建設(shè)亟需從“外圍工程”和“內(nèi)圍工程”兩方面的關(guān)系著眼，解決師出有名和依法合規(guī)，兼顧建設(shè)周期與投融資安排，注重因地制宜與量體裁衣，均衡處理內(nèi)控建設(shè)和規(guī)范創(chuàng)新，適時利用杠桿工具與資本運作，努力達到當期效果與可持續(xù)發(fā)展。

一、外圍工程關(guān)系

市場化機制下，景區(qū)開發(fā)企業(yè)需要處理的外圍工程關(guān)系可謂泰山壓頂、繁冗復(fù)雜又千絲萬縷，面臨的政府協(xié)調(diào)、規(guī)劃統(tǒng)籌、行政審批、村鎮(zhèn)利益、征地安置、政策引導(dǎo)、外部融資、設(shè)計銜接等關(guān)系處理，各環(huán)節(jié)的紕漏與疏忽將可能造成時間與資金成本的急劇上升，甚至整個景區(qū)建設(shè)的功虧一簣。

1、從大處著眼、小處著手，梳理規(guī)劃編制步驟。景區(qū)建設(shè)經(jīng)常涉及土地水域、山場林木、地質(zhì)風(fēng)貌、文保民俗、居民安置等各項內(nèi)容，企業(yè)應(yīng)聯(lián)合當?shù)卣畢f(xié)調(diào)相關(guān)委辦局，先理順待建或改造景區(qū)所在的區(qū)域性規(guī)劃，以及區(qū)域性規(guī)劃之上的國家級、省市級保護及發(fā)展規(guī)劃。在此基礎(chǔ)上，可考慮在景區(qū)規(guī)劃之上以政府相關(guān)責(zé)任部門為主體擬定過渡性規(guī)劃，解決強制性規(guī)定偏離實際或者滯后性政策無法落實等限制內(nèi)容，再進行總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃、控制性規(guī)劃等編制。這能夠有效規(guī)避評審事項對景區(qū)建設(shè)項目產(chǎn)生根本性的顛覆，也有助于及時推進內(nèi)圍工程單體建設(shè)項目的設(shè)計方案落實。企業(yè)要充分理解、辨明各項規(guī)劃間的關(guān)系，才能在后續(xù)工作中做好規(guī)劃設(shè)計單位與評審專家委員會、政府審批部門之間的銜接者。

2、積極用好市場和政府兩種資源，協(xié)同提升運營和行政兩種效率。這主要體現(xiàn)在：

（1）“簡政放權(quán)”是改革的先手棋、牛鼻子，是讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的重要突破口、切入點。旅游景區(qū)建設(shè)會涉及到產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地利用、城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、新村建設(shè)和就業(yè)安置等綜合性布局，有效的市場行為更需要依據(jù)景區(qū)項目大小，啟動建設(shè)前由政府厘定選取省、市、縣級專題協(xié)調(diào)會議，明確服務(wù)平臺、優(yōu)化服務(wù)方式、精簡審批環(huán)節(jié)、鼓勵先行先試，持續(xù)擴大改革試點與成效、創(chuàng)新事中事后監(jiān)管與措施。提供這樣的協(xié)調(diào)創(chuàng)新機制，使相關(guān)部門對貫徹落實確定事項的態(tài)度是堅決的、思路是清楚的、進度也是符合要求的。

（2）由具體落實簡政放權(quán)職能的地方兩級政府，吸納開發(fā)企業(yè)聯(lián)合組成景區(qū)建設(shè)非常設(shè)機構(gòu)，該非常設(shè)機構(gòu)首先面對的將是土地相關(guān)問題。隨著國家全面深化改革的推進，允許符合條件的存量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股，與國有建設(shè)用地使用權(quán)同等入市、同權(quán)同價等政策設(shè)想的落地，將極大提高景區(qū)建設(shè)的進程與效率。對于景區(qū)建設(shè)用地，協(xié)調(diào)最基層、處在居民工作一線的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或街道辦事處為土地一級開發(fā)主體，對景區(qū)建設(shè)區(qū)域進行征地拆遷、安置補償、市政配套，由同級別的國土資源土地儲備部門對接鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道進行土地收儲，以符合并完善城鄉(xiāng)整體規(guī)劃，保障土地開發(fā)進度；按照市場化原則，開發(fā)企業(yè)應(yīng)實質(zhì)配合土地儲備部門的土地一級開發(fā)工作，并過渡為土地二級開發(fā)的主體，以招拍掛等方式競得國有建設(shè)用地使用權(quán)，達到政府支出成本和企業(yè)開發(fā)時間成本雙向降低，最大限度地提高市場運營效率。對于租賃的山林土地與水域等，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面向村民集體實施承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓和補償機制，開發(fā)企業(yè)歸口對接鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，以協(xié)議約定的方式依法合規(guī)地使用與履約，能夠較好地達到景區(qū)順利建設(shè)、后續(xù)獨立運營和村民集體的權(quán)益維護等效果呈現(xiàn)。

（3）適時建立景區(qū)管理委員會，作為簡政放權(quán)后的地方政府派出機構(gòu)，由其所轄委辦局有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員組成，行使景區(qū)建設(shè)區(qū)域內(nèi)的行政管理職能；對于景區(qū)內(nèi)暫時不能過渡的資產(chǎn)或者相關(guān)問題予以承接，給企業(yè)的景區(qū)開發(fā)建設(shè)預(yù)留空間、爭取效率。通過扁平化的運營機制對全面深化改革政策“既取勢，又取實”，抓決策和改革舉措的落地見效，實質(zhì)推進精簡審批與建設(shè)過程中需要協(xié)調(diào)的水電引入、土地平整、消防安全、勞務(wù)用工、環(huán)境治理等事項，以及道路、通訊、郵政、燃氣等開通工作，有力保障景區(qū)運營后的治安管理、工商行政、衛(wèi)生執(zhí)法、旅游管理、風(fēng)貌利用、支持政策等內(nèi)容，確保景區(qū)內(nèi)外環(huán)境協(xié)調(diào)統(tǒng)一，景觀資源有效保護，景區(qū)運營機制長新。

（4）新常態(tài)下，旅游業(yè)在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中的重要戰(zhàn)略地位更加凸顯，綜合性強、關(guān)聯(lián)度大、產(chǎn)業(yè)鏈長，旅游景區(qū)建設(shè)對擴就業(yè)、增收入、促進經(jīng)濟增長和改善生態(tài)環(huán)境的意義重大。國家戰(zhàn)略實施的“混合所有制改革、一路一帶、區(qū)域經(jīng)濟一體化、長江經(jīng)濟帶”等專項建設(shè)，對景區(qū)建設(shè)將產(chǎn)生極大的促進作用，擴大性支持政策也更加可期。中央與地方的產(chǎn)業(yè)支持政策對景區(qū)開發(fā)所涉及的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、綜合服務(wù)業(yè)創(chuàng)新、新農(nóng)村建設(shè)、扶貧開發(fā)、節(jié)能減排、宣傳推廣、文化保護、生態(tài)修復(fù)、科技運用、交通客運、旅游商品、人才培養(yǎng)等，給予補貼獎勵、貸款貼息、擔(dān)保代償或稅收減免等多途徑支持，發(fā)揮了顯著拉動作用，極大地撬動了景區(qū)開發(fā)的市場化投入。政府輔之以的支持政策績效評價或考核制度，又能夠?qū)皡^(qū)建設(shè)行為起到資源整體開發(fā)引導(dǎo)、生態(tài)保護健康實施、企業(yè)建設(shè)風(fēng)險釋放等多重作用。支持政策的有效運用，有助于開發(fā)企業(yè)資信的增加，對景區(qū)多途徑利用銀行、信托等金融機構(gòu)融資與其他質(zhì)押、抵押性融資，使用資產(chǎn)證券化、旅游產(chǎn)業(yè)基金與引入投資者進行股權(quán)融資，都創(chuàng)造了有利的盡職調(diào)查條件。

二、內(nèi)圍工程關(guān)系

相較于標準化、程序化的地產(chǎn)開發(fā)，景區(qū)建設(shè)的內(nèi)圍工程關(guān)系更為龐大。景區(qū)建設(shè)的公司治理、運營機制、合約財務(wù)、規(guī)劃設(shè)計、施工組織、業(yè)態(tài)協(xié)調(diào)、營業(yè)籌備等各項工作互為掣肘、千頭萬緒。理順內(nèi)圍工程關(guān)系，實現(xiàn)剝繭抽絲，有利于在看似混亂的交叉作業(yè)中，井然有序地尋找到工程建設(shè)的主旋律。

1、市場化的景區(qū)建設(shè)，內(nèi)部工程關(guān)系應(yīng)首先從公司治理角度提前籌劃，研究安排企業(yè)權(quán)力。為實現(xiàn)較為清晰的景區(qū)建設(shè)路徑，適應(yīng)大型景區(qū)投資回報周期長的特點，較好的方式是將景區(qū)建設(shè)（投資公司）與景區(qū)運營（管理公司）予以劃分：

（1）從股東投資的最高角度成立投資公司董事會以協(xié)調(diào)內(nèi)外關(guān)系，能夠?qū)⒕皡^(qū)建設(shè)的決策流程、項目前期、內(nèi)外融資等關(guān)鍵事項優(yōu)化，快速確立景區(qū)建設(shè)前期與運營后期各事項的規(guī)則、制度和程序，提高戰(zhàn)略決策和危機公關(guān)能力，從企業(yè)決策層的角度給后續(xù)的資本運作留有充沛的精力與足夠的空間。

（2）在投資公司各股東利益可承受的前提下建立激勵兼容的相關(guān)安排，能夠明確公司不同利益相關(guān)者的權(quán)力、責(zé)任和影響，在企業(yè)所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離情景下，能夠較好地發(fā)揮不同階段專業(yè)人才的價值，發(fā)揮出管理公司的盈利水平，合理分攤投資公司與管理公司的支出成本。

（3）在非單一股東投資景區(qū)情況下，管理公司的股權(quán)設(shè)計是一個關(guān)鍵，它關(guān)系到景區(qū)建設(shè)與運營的良好過渡，關(guān)系到景區(qū)投資成本的回收能否合理與保障，關(guān)系到投資公司的各股東利益能否維護、股東關(guān)系能否和諧。對于一個較大型景區(qū)，從實操經(jīng)驗來看，如果管理公司的股權(quán)架構(gòu)不能與投資公司的股東權(quán)益相匹配，甚至采取單向個人承包方式進行管理，勢必會造成景區(qū)發(fā)展的難以為繼、景區(qū)經(jīng)營信息傳遞的不對稱與相關(guān)經(jīng)理人的莽然經(jīng)營。

2、以工程合約和財務(wù)管理為抓手，兼顧項目前期手續(xù)工作，規(guī)范景區(qū)建設(shè)工程的法務(wù)介入、造價預(yù)算、工程報批、咨詢顧問、現(xiàn)場監(jiān)理和進度款支付程序，建立以該三項為主線、以工程建設(shè)進度與問題解決情況為輔線的定期簡報匯報機制。

（1）綜合性景區(qū)建設(shè)階段涉及到的合同金額較大、構(gòu)成復(fù)雜，比如土地開發(fā)類、工程建設(shè)類（含土建施工、設(shè)備安裝、裝飾裝修、園林綠化等）、采購貨物類（含重要設(shè)備、材料等貨物和苗木）、采購服務(wù)類（含勘察、設(shè)計、監(jiān)理、論證等）等，既要規(guī)避重復(fù)或拆分工程和無序施工等問題，又要達到降低風(fēng)險、控制造價、提高效率和督促進度等目的，需要嚴格籌劃、確定投資公司的各項建設(shè)、經(jīng)營活動的合同管理辦法，明確安全施工責(zé)任和商務(wù)授權(quán)流程，適時協(xié)助工程建設(shè)部門引入專業(yè)顧問。

（2）景區(qū)建設(shè)階段的土地款項支付、費用報銷、稅費繳納、工程支出、物品收購、固定資產(chǎn)采購、工資福利等各項財務(wù)收支及資產(chǎn)管理，需要提前預(yù)定框架與把控風(fēng)險，建立安全規(guī)范、高效靈活的財務(wù)管理機制。即使景區(qū)建設(shè)階段的財務(wù)管理類似于“大出納”，但由于景區(qū)建設(shè)的物資采購非規(guī)?；⑽幕故痉墙y(tǒng)一化、仿造內(nèi)容非標準化特性等，要做到與工程合約管理相匹配、與工程手續(xù)報批相協(xié)調(diào)、與工程建設(shè)進度相吻合、與工程內(nèi)外融資相適應(yīng)，仍需要做出精細的統(tǒng)計與整理工作。

3、景區(qū)建設(shè)承擔(dān)著管理、利用和展現(xiàn)文化載體獨特價值的重任，如何讓歷史說話、讓景觀說話、讓科技說話，需要進一步深化對勘察設(shè)計、施工組織等關(guān)系處理的認識。

（1）景區(qū)的規(guī)劃與理念是關(guān)鍵，它是對景區(qū)定位、市場分析、開發(fā)原則與運營方式的綜述，影響著景區(qū)建設(shè)、資源挖掘的大部分內(nèi)容，為景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展注入了持久動力。清晰的規(guī)劃設(shè)計思路，以及對互動性體驗、復(fù)合型營收的關(guān)注，不但在建設(shè)期能夠有助于充分挖掘當?shù)匚幕?，避免單一主題景區(qū)的文化內(nèi)涵不夠豐富、建成后缺乏創(chuàng)新和變化等缺陷，而且在運營期間能夠有利于融入自身靈感和原創(chuàng)內(nèi)容，及時獲取和融合新鮮元素對景區(qū)進行持續(xù)整改，最終形成該景區(qū)差異化經(jīng)營，為景區(qū)的進一步拓展留有余地。

（2）旅游景區(qū)已不同程度地呈現(xiàn)出觀光游覽、休閑度假、商務(wù)會展、文化創(chuàng)意、戲曲演藝和旅游地產(chǎn)等業(yè)態(tài)混搭發(fā)展。以“建筑為形，文化為魂”的景區(qū)打造，特別是對仿古、園林、景觀、藝術(shù)依賴程度較高的文化型景區(qū)的打造，施工承包商的工作更能代表景區(qū)建設(shè)的核心競爭力。它能夠較好地銜接土建與配套的工序關(guān)系，能夠建議土地利用與風(fēng)貌控制的協(xié)調(diào)關(guān)系，能夠發(fā)揮能工巧匠與鬼斧神工的互補關(guān)系，看似“三邊工程”而實質(zhì)具有創(chuàng)新建造機理，以少走彎路、更好前進。

4、在景區(qū)建設(shè)中期便提前進行開業(yè)籌備，既能讓投資公司審視工程建設(shè)與市場需求的吻合度，及時調(diào)整景區(qū)業(yè)態(tài)與商業(yè)設(shè)施的搭配，也有助于管理公司確定合理的介入與接管時間點，有相應(yīng)時間在實踐過程中培養(yǎng)隊伍，開展市場推廣與客戶洽商，建立多樣的營銷策略和穩(wěn)妥的運營制度。文化是旅游的靈魂，旅游是文化的載體，國家大力推動文化產(chǎn)業(yè)成為國民經(jīng)濟支柱性產(chǎn)業(yè)的同時，加快發(fā)展旅游業(yè)也成為國家發(fā)展戰(zhàn)略，旅游與文化的結(jié)合獲得業(yè)界的廣泛認可。旅游景區(qū)的發(fā)展離不開文化內(nèi)涵的稟賦，但文化旅游的軟實力靠化緣是要不來的，典型性的打造必須靠自力更生，即使是單一的突破點也能獲取最大的推廣與盈利效應(yīng)。有些景區(qū)調(diào)動演藝圈和娛樂圈方面的人脈資源與運作經(jīng)驗，以一種夸張、急迫的方式將藝術(shù)與游客拉近、將內(nèi)容與市場融合，有時也能達到事半功倍的效果。