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2015年上半年，國家先后出臺了《關于促進智慧旅游發(fā)展的若干指導意見》《游客不文明行為記錄管理暫行辦法》《關于促進旅游業(yè)與信息化融合發(fā)展的若干意見》《國家旅游局“萬名旅游英才計劃”實施方案》等一系列支持旅游業(yè)發(fā)展的政策措施，這體現(xiàn)出旅游業(yè)在整個經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用不斷凸顯，因而成為密集的政策領域。

總體上看，近些年旅游業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境有了很大的改善，但是現(xiàn)有的政策措施還不足以支撐把旅游業(yè)培育成國民經(jīng)濟戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務業(yè)這兩大戰(zhàn)略目標。特別是隨著旅游業(yè)轉型升級步伐加快，迫切需要順勢而為、有的放矢地制定相應的政策措施，以推動旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

具體而言，旅游政策的進一步優(yōu)化可以從以下幾個方面入手：

從策略上：依托重大戰(zhàn)略和重大舉措推動旅游政策

戰(zhàn)略層面的對接是旅游政策的關鍵所在。一方面旅游業(yè)可以為國家和地方重大戰(zhàn)略和舉措做出獨特貢獻；另一方面有關戰(zhàn)略和舉措的實施也為加快旅游業(yè)發(fā)展提供了重要契機。在現(xiàn)有體制下，重大戰(zhàn)略的提出有助于最大限度集聚各方面的資源，因而也為順勢推動出臺相應旅游政策提供了難得的機遇。

實踐證明，凡是與重大戰(zhàn)略和重大舉措結合緊密的旅游政策措施，大都取得了較好的效果。從國家層面看，結合擴內需特別是擴消費的總體戰(zhàn)略，旅游部門充分發(fā)揮旅游消費在擴內需中的獨特作用，爭取到了國務院為旅游業(yè)專門出臺政策文件；結合國家扶貧攻堅的戰(zhàn)略，旅游部門和扶貧部門一起出臺政策措施，開展精準扶貧，把輸血式扶貧轉化為造血式扶貧，取得了較好的效果；結合國家“一帶一路”戰(zhàn)略實施，國家旅游局充分整合地方旅游部門力量，推出相應的政策舉措，既充實和豐富了“一帶一路”戰(zhàn)略，同時也促進了“一帶一路”旅游業(yè)的發(fā)展。從地方層面看，2011年，北京市委市政府提出了建設中國特色世界城市的戰(zhàn)略目標。圍繞這一戰(zhàn)略，北京市旅游部門及時提出了打造世界一流旅游城市的思路，北京市委市政府高度認可，將北京市旅游局升格為北京市旅游發(fā)展委員會，提高了旅游的統(tǒng)籌協(xié)調能力，出臺了一系列重大政策，推動北京旅游業(yè)邁上了一個嶄新的臺階。

從內容上：從擴大需求和改善供給兩個角度制定旅游政策

旅游業(yè)的發(fā)展離不開從需求入手的“拉”，也需要從供給入手的“推”，惟有雙管齊下，同時發(fā)力，才能促進旅游業(yè)又好又快的發(fā)展。

擴大旅游需求主要的立足點在于盡可能釋放旅游消費潛力。旅游消費增長的首要條件在于“有錢”和“有閑”?！坝绣X”取決于經(jīng)濟發(fā)展和城鄉(xiāng)居民收入的增長，不在旅游政策范疇之內，因此擴大旅游需求，很大程度要在增加閑暇時間上做文章。根據(jù)一項調查顯示，我國職工帶薪年休假平均10天的總天數(shù)在被調查的62個國家和地區(qū)中排名第60位，僅高于泰國（6天）和菲律賓（5天）?？梢妿侥晷菁龠€有增長的空間，不過鑒于現(xiàn)有的制度并沒有得到很好落實，更為迫切的是出臺更具操作性的政策。帶薪休假為旅游消費提供了可能，而旅游宣傳推廣以及旅游市場秩序治理則有助于強化國內外游客的旅游消費意愿，將消費意愿轉化成消費行為。中國的旅游宣傳推廣經(jīng)費總體偏少，在整個國家對外宣傳中的位置還不突出，這都需要通過政策的調整予以改善。近年來地方旅游目的地形象宣傳大為強化，但是還缺少將旅游目的地宣傳和產(chǎn)品宣傳有機銜接的政策措施，這也是未來各地需要優(yōu)化的領域。如果說帶薪休假和旅游宣傳推廣是從促進入手來擴大旅游消費的話，旅游市場秩序治理則是從規(guī)范入手讓游客敢消費、愿消費、放心消費。旅游市場秩序問題是困擾我國旅游業(yè)發(fā)展的大問題，其政策方向在于以旅游目的地為重點，由地方政府牽頭，整合包括旅游部門在內的各個部門的治理整頓政策，讓旅游消費的各個環(huán)節(jié)變得更加透明，讓游客的消費權益得到充分的保障。

旅游供給也是旅游業(yè)發(fā)展的關鍵所在。按照經(jīng)濟學供給學派的理論，供給本身就可以創(chuàng)造出新的需求。從中國旅游業(yè)發(fā)展的實際看，旅游供給與游客日益增長、豐富多樣的旅游需求并不匹配，一定程度上制約了旅游業(yè)規(guī)模的擴大。旅游供給是各地關注的重點，都希望通過增加投資，進而在競爭中處于領先地位。但是，目前在增加旅游供給方面不同程度存在“一哄而上 ”的問題，而政府在引導旅游業(yè)發(fā)展的時候也缺少一定的標準和把控，“撿到籃里都是菜”。這就需要在科學分析旅游目的地資源稟賦和發(fā)展特征的基礎上，確定其需要重點發(fā)展的業(yè)態(tài)和產(chǎn)品。對符合方向的旅游項目，在政策上予以支持；對不符合方向的，在政策上予以限制。隨著旅游活動范圍的擴大，游客對一個旅游目的地的感受、體驗與評價遠遠不限于某一個景區(qū)景點，旅游公共服務設施、公共服務信息的供給同樣重要。只有通過有效的旅游政策將政府的公共投入和企業(yè)的市場投入有機銜接起來，才能真正提高旅游目的地的競爭力。

從方式上：結合旅游業(yè)自身的發(fā)展需要，推動相關領域形成促進旅游業(yè)發(fā)展的政策體系

旅游業(yè)具有很強的綜合性，需要各個部門從各個角度出臺支持旅游業(yè)的政策。盡管旅游部門牽頭推動旅游業(yè)發(fā)展，但是其自身掌握的旅游政策并不多，迫切需要整合相關部門的政策資源，形成促進旅游業(yè)發(fā)展的合力。

首先，需要爭取新增政策支持旅游業(yè)發(fā)展。比如財政政策，近年來一些地方隨著對旅游業(yè)重視程度的提高，財政支持明顯加大。云南省提出旅游發(fā)展資金在現(xiàn)有每年2億元的基礎上，每年再增加1億元，到2017年將達到7億元。再比如簽證政策，近年來我國通過與有關國家實施相互免簽政策，在一些重點旅游城市實行72小時過境免簽等，為入境旅游發(fā)展提供了更多便利。隨著我國開放程度提高，未來簽證政策會更加寬松和便利。

其次，需要爭取相關部門通過調整現(xiàn)有的政策規(guī)定，以適應旅游業(yè)快速發(fā)展的需要。過去我們的城市建設主要是為當?shù)鼐用裆a(chǎn)和生活服務，對游客的各類旅游需求考慮不足。例如，現(xiàn)有的規(guī)定對城鄉(xiāng)居民利用自有住宅經(jīng)營旅游活動存在諸多限制，但是在旅游業(yè)的現(xiàn)實發(fā)展中，像“四合院”、農家院這類旅游產(chǎn)品又受到游客的廣泛歡迎。這些問題都需要通過政策調整加以完善。

再次，需要以旅游為工作平臺，形成政策匯集，以達到不同的發(fā)展目標。比如，旅游部門有發(fā)展旅游業(yè)的需求，各個旅游資源管理部門有推動資源合理利用的需求，這就需要通過政策疊加形成工作匯集點。像這些年旅游部門與文化部門、農業(yè)部門、林業(yè)部門等共同出臺推動文化旅游、鄉(xiāng)村旅游、森林旅游發(fā)展的政策都是這方面的例子。

對旅游部門而言，要推動旅游政策體系的形成，除了加強旅游政策需求的研究之外，更要花很大力氣研究與旅游業(yè)相關各領域的政策，否則很容易陷入“自說自話”。同時，旅游部門還應該加強與相關政策部門的溝通協(xié)調，讓更多旅游政策需求轉化成實實在在的政策措施。

從布局上：依照旅游業(yè)的不同屬性制定政策取向，通過差別化的政策措施支持重點區(qū)域旅游業(yè)發(fā)展

隨著旅游業(yè)的深入發(fā)展，其產(chǎn)業(yè)特征得到充分的體現(xiàn)。但同時也應看到，旅游已經(jīng)成為大眾生活的重要組成部分，甚至成為一種新民生，這意味著旅游的事業(yè)屬性進一步凸顯。而這種事業(yè)屬性要求各級黨委政府充分保障公民的旅游權利，同時加大投入為公民旅游提供各種便利。如果說旅游產(chǎn)業(yè)是各級政府的利益所在，那旅游事業(yè)則是各級政府的責任所在。

產(chǎn)業(yè)政策其目標主要是通過刺激旅游市場主體來擴大旅游經(jīng)濟規(guī)模，實質是一種政府主導和部分替代市場的資源配置方式。隨著市場經(jīng)濟體制的不斷完善，單純的產(chǎn)業(yè)政策將會逐步收縮。從中央改革的方向看，通過簡單化的財稅或者土地“政策洼地”來支持產(chǎn)業(yè)不是未來的發(fā)展方向，其作用也會逐漸減弱。相較于其他產(chǎn)業(yè)，旅游業(yè)有自身的特殊性。比如，旅游投資有一定的前導性，前期投資的風險很大程度上要由開發(fā)商承擔；旅游業(yè)發(fā)展有很大的正外部性，但多數(shù)項目投資大而且回收期長。如果缺少足夠的政策支持措施，不利于改善旅游產(chǎn)品的供給。盡管旅游產(chǎn)業(yè)政策還有存在的必要，但未來也應該注意公平地支持每一個旅游企業(yè)，盡量避免直接針對某個旅游企業(yè)的支持措施。

而針對不同區(qū)域旅游的特點，在政策制定上可采取差異化措施。盡管全國各地都在發(fā)展旅游業(yè)，盡管各種資源都可以為旅游業(yè)所用，變成可供消費的旅游產(chǎn)品，但客觀來說，在不同層級的國土空間布局中，肯定有一些旅游資源條件好，旅游業(yè)發(fā)展?jié)摿Υ?、旅游業(yè)在整個經(jīng)濟發(fā)展中居于主導地位的區(qū)域成為旅游業(yè)發(fā)展的重點區(qū)域。對這些區(qū)域除了推行普適性的旅游政策之外，有必要制定一些特殊的旅游政策以促進當?shù)芈糜螛I(yè)的加快發(fā)展。但這些特殊旅游政策不是簡單的“格外開恩”，而是從區(qū)域發(fā)展定位做出的特殊政策安排；同時也是對這些區(qū)域放棄發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)的一種補償。

從全國范圍看，像海南省就被賦予了建設國際旅游島的國家戰(zhàn)略，因而，國務院特別給予了其國人離島免稅的特殊旅游政策。對這樣的“吃偏飯”政策，不太可能對各個地方都適用。從各地實踐看，秦皇島為用好濱海旅游資源，重新整合出400多平方公里的北戴河新區(qū)，這為其形成以旅游業(yè)為主導的產(chǎn)業(yè)結構進行政策支持。

當前，我國正處于旅游業(yè)快速發(fā)展的關鍵階段，從大尺度看，需要建設形成一批具有國際水平的重要旅游目的地；從小尺度看，需要滿足城鄉(xiāng)居民日常的旅游度假需求，在區(qū)域性布局上形成一批環(huán)境優(yōu)美、旅游功能完備的旅游小鎮(zhèn)、旅游鄉(xiāng)村。而對這些區(qū)域，都需要采取有針對性的旅游政策予以扶持。

結束語    

總之，優(yōu)化旅游政策是一項系統(tǒng)工程，只有從不同方面予以考慮，多管齊下，才能真正實現(xiàn)旅游政策的突破與創(chuàng)新，為旅游業(yè)發(fā)展提供堅實的政策保障。

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