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日前，全國(guó)旅游工作會(huì)議傳出消息，國(guó)家旅游局將開展改革試點(diǎn)，放開導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)的限制。取消“導(dǎo)游必須經(jīng)旅行社委派”的政策規(guī)定。一石激起千層浪，在業(yè)界引起了強(qiáng)烈的反響。在試點(diǎn)導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)過(guò)程中，相關(guān)思路和問(wèn)題亟待厘清和解決。

一、導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)的全面實(shí)施必須破除法律障礙

按照法律規(guī)定，導(dǎo)游執(zhí)業(yè)必須接受旅行社的委派和安排，這在《旅游法》、《旅行社條例》和《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)中，都設(shè)定了類似強(qiáng)制性的規(guī)定。

旅游法律法規(guī)都是通過(guò)法定程序制定的，《旅游法》由全國(guó)人大常委會(huì)頒布實(shí)施，相關(guān)《條例》經(jīng)由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)頒布，某一個(gè)行政部門不可以決定對(duì)法律法規(guī)的修訂和廢止。如果要在全國(guó)范圍內(nèi)全面實(shí)施導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)，就必須借助法定程序，通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院，對(duì)《旅游法》和相關(guān)《條例》有關(guān)導(dǎo)游必須接受旅行社委派的內(nèi)容進(jìn)行修訂。同時(shí)做出提前研判，對(duì)導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)后可能產(chǎn)生的相關(guān)管理問(wèn)題做出明確的規(guī)定。

只有通過(guò)法律法規(guī)的修訂，才能確保導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)工作的順利實(shí)施，否則導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)推進(jìn)中法律鴻溝就不可逾越。盡管如此，在沒有修訂這些法律法規(guī)之前，選擇個(gè)別地區(qū)試點(diǎn)推行導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)工作，當(dāng)然不成問(wèn)題。

二、導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)和旅行社委派導(dǎo)游之間并不矛盾

國(guó)家旅游局提出“取消”導(dǎo)游必須經(jīng)旅行社委派，與此同時(shí)并沒有“禁止”導(dǎo)游接受旅行社委派的模式。當(dāng)然行政部門也無(wú)權(quán)制定此類禁止性規(guī)定。

按照法無(wú)禁止即可為的基本原則，只要法律沒有禁止性的規(guī)定，法人和自然人都可以進(jìn)入任何民事領(lǐng)域開展活動(dòng)，其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)并不違法。也就是說(shuō)，即使將來(lái)的法律法規(guī)取消了導(dǎo)游必須經(jīng)旅行社委派的規(guī)定，允許導(dǎo)游可以自由執(zhí)業(yè)，旅行社委派導(dǎo)游為旅游者提供服務(wù)的傳統(tǒng)模式并不會(huì)消失，依然可以繼續(xù)存在。比如旅行社組織旅游者參加包價(jià)旅游時(shí)，委派導(dǎo)游服務(wù)仍然是重要的服務(wù)內(nèi)容之一。因此，在今后的旅行社組團(tuán)服務(wù)中，導(dǎo)游委派行為并不會(huì)被強(qiáng)制取消，旅游團(tuán)是否委派導(dǎo)游、如何委派導(dǎo)游、委派幾個(gè)導(dǎo)游，都應(yīng)當(dāng)由旅行社和旅游者協(xié)商決定。

事實(shí)上，國(guó)家旅游局決定取消導(dǎo)游必須經(jīng)旅行社委派，僅僅是在原有導(dǎo)游執(zhí)業(yè)條件的基礎(chǔ)上，為導(dǎo)游固有的執(zhí)業(yè)模式松綁，為導(dǎo)游執(zhí)業(yè)又開了一扇窗而已。我們不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為，從此旅行社委派導(dǎo)游服務(wù)是違法行為，應(yīng)當(dāng)被禁止和查處。所以，導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)和旅行社委派導(dǎo)游之間不是非此即彼你死我活的敵對(duì)關(guān)系，而是互為補(bǔ)充相互促進(jìn)共同提高的關(guān)系。

三、自由執(zhí)業(yè)后導(dǎo)游服務(wù)的幾種模式預(yù)測(cè)及其性質(zhì)

導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)后，必然導(dǎo)致預(yù)訂導(dǎo)游服務(wù)模式的改變，但可以預(yù)料的是，不久的將來(lái)，導(dǎo)游服務(wù)必定呈現(xiàn)出多種形式并舉模式，而不是一枝獨(dú)秀；而且預(yù)訂導(dǎo)游服務(wù)的方式也是傳統(tǒng)的和現(xiàn)代的，即使所謂線下的和線上的相互融合。預(yù)訂導(dǎo)游提供服務(wù)的模式，歸納起來(lái)大概有以下幾種：

1.導(dǎo)游接受旅行社委派，為旅游者提供服務(wù)的模式。這種模式和現(xiàn)有委派模式相比，并沒有什么實(shí)質(zhì)性的變化，旅行社和導(dǎo)游與旅游者之間的法律關(guān)系沒有變化，法律責(zé)任的承擔(dān)模式也沒有變化，是現(xiàn)有旅行社委派導(dǎo)游經(jīng)營(yíng)模式的延續(xù)。這種模式的性質(zhì)，依然是傳統(tǒng)的包價(jià)旅游服務(wù)性質(zhì)。

2.旅游者通過(guò)旅行社預(yù)訂導(dǎo)游服務(wù)。旅行社繼續(xù)保留和部分優(yōu)秀導(dǎo)游的勞動(dòng)關(guān)系或者雇傭關(guān)系，在導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)后依然存在。因?yàn)槁眯猩绲慕M團(tuán)服務(wù)離不開導(dǎo)游服務(wù)，而且導(dǎo)游是旅行社服務(wù)的靈魂，旅行社不可能因?yàn)閷?dǎo)游自由執(zhí)業(yè)模式的出現(xiàn)，和導(dǎo)游之間的關(guān)系做徹底的切割。旅游者通過(guò)旅行社預(yù)訂導(dǎo)游服務(wù)，大概可以細(xì)分為兩種情況：

第一，旅行社以公司的名義和旅游者簽訂導(dǎo)游服務(wù)合同，但合同明確約定為代辦合同，旅行社僅僅代為旅游者提供合適的導(dǎo)游服務(wù)，旅行社為旅游者提供導(dǎo)游服務(wù)，其性質(zhì)屬于代辦服務(wù)范疇。第二，如果旅游者僅僅借助旅行社這個(gè)平臺(tái)，直接和導(dǎo)游本人預(yù)訂服務(wù)，或者旅行社為旅游者介紹導(dǎo)游，由旅游者和導(dǎo)游直接簽訂服務(wù)合同，旅行社這種服務(wù)模式是居間服務(wù)性質(zhì)。

3.旅游者通過(guò)旅游行業(yè)協(xié)會(huì)，比如導(dǎo)游協(xié)會(huì)預(yù)訂導(dǎo)游服務(wù)。只要旅游行業(yè)協(xié)會(huì)能夠真正成為導(dǎo)游之家，維護(hù)導(dǎo)游的合法權(quán)益，旅游行業(yè)協(xié)會(huì)必須會(huì)成為導(dǎo)游的集聚地。旅游者通過(guò)旅游行業(yè)協(xié)會(huì)預(yù)訂導(dǎo)游服務(wù)，必定會(huì)成為導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)后的趨勢(shì)之一。

在這種服務(wù)模式中，也可能存在兩種情況，第一是旅游行業(yè)協(xié)會(huì)根據(jù)旅游者的需求，直接為旅游者委派導(dǎo)游，旅游行業(yè)協(xié)會(huì)和旅游者簽訂服務(wù)提供合同，這種模式的服務(wù)性質(zhì)為代辦服務(wù)性質(zhì)。第二是旅游行業(yè)協(xié)會(huì)為旅游者介紹導(dǎo)游，由旅游者直接和導(dǎo)游簽訂服務(wù)合同，在這種模式中，旅游行業(yè)協(xié)會(huì)起到居間服務(wù)作用。

4.導(dǎo)游服務(wù)公司、導(dǎo)游經(jīng)紀(jì)公司為旅游者提供導(dǎo)游服務(wù)。這里所說(shuō)的導(dǎo)游服務(wù)公司，和目前正在營(yíng)運(yùn)的導(dǎo)服公司不是一個(gè)概念?，F(xiàn)在的導(dǎo)服公司大多為半官方性質(zhì)，能夠按照市場(chǎng)化模式正常運(yùn)轉(zhuǎn)的少之又少。只要導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)全面實(shí)施，導(dǎo)游服務(wù)公司、導(dǎo)游經(jīng)紀(jì)公司等經(jīng)濟(jì)實(shí)體必將應(yīng)運(yùn)而生，專職從事預(yù)訂和提供導(dǎo)游服務(wù)。此類公司經(jīng)營(yíng)模式的性質(zhì)，也不外乎上述提及的兩種類型。

5.旅游者直接和導(dǎo)游本人聯(lián)系預(yù)訂導(dǎo)游服務(wù)。旅游者直接和導(dǎo)游本人聯(lián)系預(yù)訂服務(wù)，約定雙方的權(quán)利義務(wù)，這種模式為那些業(yè)務(wù)素質(zhì)精湛、服務(wù)熱情周到的導(dǎo)游提供了施展才華的新天地。這種模式是具有委托承攬性質(zhì)的旅游服務(wù)關(guān)系。

四、自由執(zhí)業(yè)導(dǎo)游的法律責(zé)任承擔(dān)

導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)之后，導(dǎo)游服務(wù)的經(jīng)營(yíng)模式發(fā)生變化，導(dǎo)致導(dǎo)游服務(wù)的法律主體和法律關(guān)系內(nèi)涵大大豐富，法律責(zé)任承擔(dān)的主體和方式也有相應(yīng)的變化。

1.從民事法律關(guān)系上看，在自由執(zhí)業(yè)之前，由于導(dǎo)游的執(zhí)業(yè)是接受了旅行社的委派，導(dǎo)游不具備獨(dú)立的民事法律地位，導(dǎo)游只是按照旅行社事先派發(fā)的旅游行程單，為旅游者提供服務(wù)。導(dǎo)游的服務(wù)行為不代表導(dǎo)游本人，而是代表旅行社，導(dǎo)游的服務(wù)行為屬于職務(wù)行為的范疇。在這種情況下，導(dǎo)游服務(wù)的法律后果，不論是有利后果還是不利后果，均由委派的旅行社承擔(dān)。

當(dāng)然，導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)后，只要旅行社仍然按照包價(jià)旅游服務(wù)模式為旅游者提供服務(wù)，導(dǎo)游接受了旅行社的委派，導(dǎo)游造成旅游者權(quán)益受損的責(zé)任還是應(yīng)當(dāng)由旅行社承擔(dān)，旅行社在承擔(dān)責(zé)任后，根據(jù)法律規(guī)定或者雙方的約定，再向?qū)в巫穬敗?/p>

2.在實(shí)施自由執(zhí)業(yè)之后，導(dǎo)游的民事法律地位隨之發(fā)生變化，其中以旅游者直接向?qū)в伪救寺?lián)系預(yù)訂服務(wù)最為明顯。導(dǎo)游由無(wú)獨(dú)立民事地位的服務(wù)人員，轉(zhuǎn)化為委托承攬服務(wù)合同一方當(dāng)事人，可以和旅游者直接簽訂服務(wù)合同，成為具有獨(dú)立資質(zhì)的民事主體。導(dǎo)游同時(shí)也成為承擔(dān)導(dǎo)游服務(wù)所有后果的主體，包括向旅游者賠償因違約或者侵權(quán)的全部損失，而不能再要求旅行社成為賠償?shù)牡谝回?zé)任人。

由于導(dǎo)游具備了獨(dú)立的民事法律地位，導(dǎo)游必須獨(dú)自承擔(dān)民事責(zé)任。而且導(dǎo)游個(gè)人在承擔(dān)賠償責(zé)任時(shí)，必須承擔(dān)無(wú)限責(zé)任，而不是有限責(zé)任。如果導(dǎo)游服務(wù)出現(xiàn)重大瑕疵，導(dǎo)致旅游者權(quán)益損失巨大，必須以導(dǎo)游自己所有財(cái)產(chǎn)用于賠償，上不封頂。

3.至于旅游者通過(guò)旅行社、旅游行業(yè)協(xié)會(huì)和導(dǎo)游服務(wù)公司等預(yù)訂導(dǎo)游服務(wù)的責(zé)任承擔(dān)，則要做更為具體的分析。如果是旅行社、旅游行業(yè)協(xié)會(huì)和導(dǎo)游服務(wù)公司接受旅游者的委托，為旅游者代訂導(dǎo)游服務(wù)，作為受托人的旅行社、旅游行業(yè)協(xié)會(huì)和導(dǎo)游服務(wù)公司，必須盡到謹(jǐn)慎的選擇義務(wù)。比如必須事先掌握導(dǎo)游的執(zhí)業(yè)資質(zhì)、執(zhí)業(yè)能力、執(zhí)業(yè)信譽(yù)等，為旅游者挑選出最為合適的導(dǎo)游。如果沒有履行謹(jǐn)慎的選擇義務(wù)，一旦旅游者的權(quán)益受到損害，除了導(dǎo)游將承擔(dān)責(zé)任之外，旅行社、旅游行業(yè)協(xié)會(huì)和導(dǎo)游服務(wù)公司就將承擔(dān)相應(yīng)的補(bǔ)充責(zé)任。

同時(shí)，如果旅行社、旅游行業(yè)協(xié)會(huì)和導(dǎo)游服務(wù)公司在導(dǎo)游服務(wù)的提供中，僅僅起到了居間的作用，作為居間人的旅行社、旅游行業(yè)協(xié)會(huì)和導(dǎo)游服務(wù)公司，除了故意隱瞞、提供虛假信息等重大失誤，給旅游者造成重大損失外，居間人基本上不承擔(dān)責(zé)任，但不得向作為委托人的旅游者索要報(bào)酬。旅游者遭受的所有損失，應(yīng)當(dāng)向?qū)в伪救俗肪控?zé)任。

五、順利推進(jìn)導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)的工作建議

導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)對(duì)于旅行社行業(yè)是一件大事，對(duì)于旅行社整個(gè)行業(yè)經(jīng)營(yíng)模式結(jié)構(gòu)性沖擊難以估量。導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)試點(diǎn)工作成功與否，最為關(guān)鍵的是，是否有與之相配套的制度設(shè)計(jì)。有科學(xué)完善的配套制度設(shè)計(jì)，試點(diǎn)工作就會(huì)順利有序，如果制度設(shè)計(jì)存在失誤和缺陷，試點(diǎn)工作就難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

1.完善導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)的制度建設(shè)。允許導(dǎo)游的自由執(zhí)業(yè)本是一件好事，給導(dǎo)游服務(wù)市場(chǎng)增加了活力，但導(dǎo)游執(zhí)業(yè)自由必須建立在完善的配套措施的前提下。在建立的制度中，必須包括旅游主管部門對(duì)于導(dǎo)游服務(wù)違規(guī)行為的約束制度、對(duì)導(dǎo)游違法違規(guī)行為的制裁機(jī)制、嚴(yán)重違法違規(guī)導(dǎo)游的退出機(jī)制、導(dǎo)游人員的保障機(jī)制、導(dǎo)游服務(wù)公司的運(yùn)行機(jī)制等。

2.必須建立強(qiáng)有力的導(dǎo)游協(xié)會(huì)。應(yīng)當(dāng)參照境外導(dǎo)游管理經(jīng)驗(yàn)，成立并完善導(dǎo)游自我約束的管理機(jī)構(gòu)，即成立導(dǎo)游協(xié)會(huì)。導(dǎo)游協(xié)會(huì)既是導(dǎo)游的娘家，維護(hù)導(dǎo)游的合法權(quán)益，提升導(dǎo)游服務(wù)水平;也是導(dǎo)游的“婆婆”，對(duì)于導(dǎo)游具有絕對(duì)的權(quán)威。導(dǎo)游協(xié)會(huì)除了對(duì)導(dǎo)游違法違規(guī)服務(wù)行為不具備行政處罰權(quán)力外，可以對(duì)違法違規(guī)導(dǎo)游的職業(yè)生涯具有生殺大權(quán)，使得導(dǎo)游協(xié)會(huì)成為管理導(dǎo)游行之有效的日常機(jī)構(gòu)。

3.必須建立導(dǎo)游責(zé)任保險(xiǎn)制度。鑒于自由執(zhí)業(yè)的導(dǎo)游必須承擔(dān)無(wú)限責(zé)任的現(xiàn)狀，防止糾紛后導(dǎo)游沒有能力賠償情況的發(fā)生，國(guó)家應(yīng)當(dāng)建立導(dǎo)游責(zé)任保險(xiǎn)的強(qiáng)制規(guī)定，通過(guò)保險(xiǎn)制度來(lái)化解導(dǎo)游執(zhí)業(yè)中可能承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任。另外，是否可以借用旅行社服務(wù)質(zhì)量保證金的制度，加強(qiáng)對(duì)導(dǎo)游的日常監(jiān)管，也值得作進(jìn)一步的研究和探討。

4.引導(dǎo)旅游者理性消費(fèi)。導(dǎo)游服務(wù)模式和法律關(guān)系的變化與旅游者的合法權(quán)益息息相關(guān)。旅游主管部門引導(dǎo)旅游者理性消費(fèi)過(guò)程中，要特別注重關(guān)注兩個(gè)方面的內(nèi)容：第一，引導(dǎo)旅游者在預(yù)訂導(dǎo)游服務(wù)時(shí)，和導(dǎo)游或者導(dǎo)游提供企業(yè)簽訂詳盡的書面服務(wù)合同，明確雙方的權(quán)利義務(wù)，并約定違約責(zé)任。第二，將文明旅游內(nèi)容納入旅游服務(wù)合同中，減少旅游服務(wù)糾紛的發(fā)生。

5.充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)評(píng)價(jià)機(jī)制的優(yōu)勢(shì)和作用。旅游主管部門、導(dǎo)游協(xié)會(huì)等機(jī)構(gòu)對(duì)于導(dǎo)游的管理固然重要，也不可替代，但對(duì)于導(dǎo)游的管理，必須引進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)第三方評(píng)價(jià)機(jī)制，由旅游者對(duì)于導(dǎo)游服務(wù)做出評(píng)價(jià)，直接影響并決定導(dǎo)游的生存和發(fā)展，約束導(dǎo)游行為，形成導(dǎo)游優(yōu)勝劣汰的良好氛圍。

6.旅游主管部門強(qiáng)化對(duì)自由執(zhí)業(yè)導(dǎo)游的監(jiān)管力度。在完善監(jiān)管制度的基礎(chǔ)上，各級(jí)旅游主管部門必須加大力度，不論監(jiān)管存在多大的阻力和困難，對(duì)所有導(dǎo)游，包括自由執(zhí)業(yè)之后導(dǎo)游的違法違規(guī)服務(wù)行為、導(dǎo)游變相從事包價(jià)旅游服務(wù)行為實(shí)施監(jiān)管，確保導(dǎo)游服務(wù)行為的規(guī)范性。

*本文原標(biāo)題：《導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)與導(dǎo)游管理》，作者單位：浙江省旅游局